II OSK 830/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 952/13 w sprawie ze skargi L. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2013r. (sygn. akt III SA/Łd 952/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wskazanym wyżej postanowieniem Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku L. K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...] orzekającej o jego wymeldowaniu z lokalu nr [...] przy ul. K. [...] w Z., postanowił odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji oraz stwierdził, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja o wymeldowaniu została wysłana pełnomocnikowi strony - A. P., listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na wskazany w pełnomocnictwie adres. Jednakże w dniu 9 sierpnia 2012 r. nastąpił jej zwrot do urzędu. W dniu 23 kwietnia 2013 r. wpłynęła do Prezydenta Miasta Z. prośba L. K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W konsekwencji wniosek ten został przekazany do rozpatrzenia organowi II Instancji. Tenże wskazał, że przywrócenie uchybionego terminu do dokonania określonej czynności procesowej jest możliwe jedynie po spełnieniu przez osobę zainteresowaną przesłanek wynikających z treści przepisu art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Tymczasem L. K. podnosił, że od września 2011 r. do dnia bieżącego odbywa karę pozbawienia wolności i mimo zawiadomienia go w wszczęciu postępowania w przedmiocie wymeldowania do chwili obecnej nie otrzymał decyzji w tym zakresie. Rozpatrując ów wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Wojewoda [...] uznał, że wskazane przez stronę okoliczności nie są wystarczające do uznania, że uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od niej. L. K. ustanowił pełnomocnika w osobie A. P. Decyzja orzekająca o wymeldowaniu L. K., mimo skierowania jej na adres wskazany w pełnomocnictwie nie została podjęta przez pełnomocnika, w konsekwencji czego nastąpił jej zwrot do nadawcy. Wobec konieczności ustalenia czy doręczono skutecznie decyzję o wymeldowaniu pełnomocnikowi skarżącego organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Mianowice wystąpił do urzędu pocztowego z zapytaniem o przyczynę zwrotu przesyłki. Z otrzymanych wyjaśnień wynika, iż przyczyną zwrotu korespondencji było wyprowadzenie się adresatki z lokalu ze wskazanego adresu. Wobec powyższego organ odwoławczy przyjął, że decyzja została skutecznie doręczona pełnomocnikowi i nie ma znaczenia późniejsze doręczenie tej decyzji samej stronie, jeśli chodzi o bieg terminu do wniesienia odwołania. L. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie organu odwoławczego, żądając jego uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 listopada 2013r. (sygn. akt III SA/Łd 952/13) uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Sąd wojewódzki przyznał, że wobec ustanowienia przez skarżącego pełnomocnika w osobie A. P. organy administracji zobowiązane były doręczać korespondencję, w tym decyzję o wymeldowaniu pełnomocnikowi, na jego adres. Prezydent Miasta Z. przesyłkę pocztową zawierającą decyzję o wymeldowaniu wysłał na adres pełnomocnika skarżącego: Z., ul. L. [...] m. [....]. Przesyłki tej nie doręczono pełnomocnikowi. Listonosz na druku "potwierdzenie odbioru" nie poczynił żadnych adnotacji informujących o przyczynie zwrotu przesyłki. Wyjaśnienie takiego doręczenia nastąpiło w ten sposób, że Poczta Polska w piśmie z dnia 28 czerwca 2013r. podała, że "z wyjaśnień listonosza obsługującego ten adres oraz dokumentacji urzędu wynika, iż przesyłka ta została zwrócona do nadawcy w dniu 9.08.2012 r., ponieważ adresatka wyprowadziła się (mieszkanie puste, drzwi otwarte)". Sąd wojewódzki uznał powyższe wyjaśnienia jako zbyt lakoniczne i nie pozwalające na ustalenie jakie były rzeczywiste przyczyny niedoręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi skarżącego. Wobec tego zalecił organowi odwoławczemu podjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności związanych z doręczaniem przedmiotowej przesyłki. Mianowice konieczne będzie dopuszczenie dowodu z zeznań w charakterze świadka listonosza, którego podpis widnieje na druku " potwierdzenie odbioru" na okoliczność czy adresatka w dniu 9 sierpnia 2012r. nadal mieszkała pod adresem wskazanym przez nadawcę przesyłki. W przypadku, gdy zdaniem świadka już nie mieszkała, to konieczne jest ustalenie co wskazywało na jej wyprowadzkę. Jeśli zeznania te nie wyjaśnią w pełni okoliczności związanych z nieskutecznym doręczaniem decyzji organ odwoławczy dopuści także dowód z zeznań świadków – lokatorów mieszkań sąsiadujących z lokalem nr [...] przy ul. L. [...] w Z. Organ zobowiąże ponadto Pocztę Polską do złożenia, powołanej w piśmie poczty z dnia 26 sierpnia 2013 r., dokumentacji urzędu pocztowego potwierdzającej opuszczenie przez A. P. mieszkania nr [...] przy ul. L. [...] w Z. Dopiero poczynienie ustaleń w powyższym zakresie wyjaśni, czy odwołanie zostało złożone po terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Po ustaleniu tej okoliczności organ będzie mógł wypowiedzieć się w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda [...] zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2013r. (sygn. akt III SA/Łd 952/13) skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 145 § 1c) p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organ naruszył art. 7, 77 k.p.a. nie wyjaśniając stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uwzględnienie skargi podczas gdy powinien mieć zastosowanie art. 151 p.p.s.a. oraz poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie art. 41 k.p.a. nie obligował strony i pełnomocnika do informowania organu o zmianie adresu do korespondencji, co prowadzi do uznania skuteczności doręczenia i uznania, że odwołanie zostało złożone po terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się zarówno ze stanowiskiem Sądu I instancji, jak również z zaleceniami zawartymi w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Wojewody [...] poczynione w sprawie ustalenia były wystarczające do przyjęcia, że rzeczywistą przyczyną niedoręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi było opuszczenie lokalu przez adresatkę. Ponadto po tak długim czasie nie jest możliwe wykonanie zalecenia WSA polegającego na precyzyjnym ustaleniu faktu zamieszkiwania pełnomocnika w jednym, konkretnym dniu tj. w dniu 9 sierpnia 2012r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy są uzasadnione. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do skuteczności doręczenia decyzji o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego jego pełnomocnikowi A. P. - było nieuprawnione. Zdaniem sądu I instancji dodatkowe ustalenia były konieczne bowiem pozwoliłyby na stwierdzenie, czy odwołanie zostało złożone po terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Istota zatem sporu sprowadza się do kwestii, czy doręczenie decyzji o wymeldowaniu nastąpiło zgodnie z przepisami rozdziału 8 k.p.a. regulującego doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji przyjął, że poczynione przez Wojewodę ustalenia faktyczne nie były wystarczające do przyjęcia, że decyzja została doręczona skarżącemu zgodnie z przepisami k.p.a. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Faktem jest, że korespondencja zawierająca decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2012r. o wymeldowaniu skarżącego została wysłana na adres jego pełnomocnika prawidłowo ustanowionego. Pełnomocnictwo to nie zostało odwołane ani wypowiedziane. Przesyłka została zwrócona następnego dnia licząc od daty wysłania tj. w dniu 9 sierpnia 2012r. bez żadnej adnotacji o powodach zwrotu do nadawcy (pkt 4. druku). Organ odwoławczy zatem zasadnie zwrócił się do operatora pocztowego o wyjaśnienie przyczyn zwrotu przesyłki do nadawcy. W odpowiedzi Poczta Polska wystosowała pismo z dnia 28 czerwca 2013r., w którym poinformowała w oparciu o wyjaśnienia listonosza obsługującego ten rejon oraz dokumentację urzędu, że przesyłka została zwrócona w dniu 9 sierpnia 2012r. ponieważ adresatka wyprowadziła się (mieszkanie puste, drzwi otwarte). Przenosząc powyższe ustalenia faktyczne organu odwoławczego na grunt przepisów procesowych mających zastosowanie w sprawie należy stwierdzić, co następuje. Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Skoro został ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik to stosownie do art. 40 § 1 k.p.a. organ miał obowiązek doręczać pisma temu pełnomocnikowi. Przepis art. 41 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Przy czym obowiązek ten ciąży na stronie od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 43/05, LEX nr 194724). W myśl zaś art. 41 § 2 k.p.a., w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Z kolei na organie ciąży, wynikający z art. 9 k.p.a., obowiązek pouczenia strony o powinności wynikającej z art. 41 § 1 k.p.a. Dla przyjęcia fikcji prawnej doręczenia na nieaktualny adres w przypadku niepoinformowania przez stronę organu o zmianie adresu w toku postępowania konieczne jest faktyczne doręczenie stronie pouczenia o skutkach zaniechania powiadomienia o zmianie adresu. W niniejszej sprawie korespondencja kierowana do pełnomocnika została dwukrotnie osobiście odebrana przez tegoż. Oznacza to, że pełnomocnik został poinformowany o konieczności zawiadomienia organ prowadzący postępowanie administracyjne o zmianie miejsca zamieszkania. Drugim warunkiem zastosowania art. 41 § 2 k.p.a jest bezsporne przyjęcie, że pełnomocnik zmienił miejsce zamieszkania (wyprowadził się) i nie zawiadomił o nowym miejscu zamieszkania. Z akt administracyjnych wynika, że pełnomocnik skarżącego nie złożył pisma o zmianie miejsca zamieszkania. Z kolei z dodatkowego postępowania wyjaśniającego wynika, że powodem nie doręczenia decyzji o wymeldowaniu było opuszczenie przez niego miejsca zamieszkania. Wobec powyższego słusznie przyjęto w kontrolowanym postanowieniu, że wystąpiła przesłanka do zastosowania art. 41 § 2 k.p.a. i przyjęcia, że doręczenie nastąpiło ze skutkiem prawnym. Nie ma potrzeby dokonywania dodatkowych ustaleń co do przyczyn zwrotu korespondencji, w szczególności przesłuchiwania doręczyciela, czy też sąsiadów. Wskazania co do dalszego postępowania muszą być racjonalne i celowe, natomiast wskazania sformułowane w zaskarżonym wyroku należało ocenić jako nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy. Trudno założyć, że po tylu latach doręczyciel będzie pamiętał okoliczności doręczania jednej konkretnej przesyłki, zwłaszcza że już wypowiedział się w tej sprawie. Również jako nieprawdopodobne należało uznać zachowanie w pamięci jednej konkretnej daty z przeszłości przez sąsiadów pełnomocnika skarżącego. Chodzi wszak o ściśle określony dzień tj. ustalenie konkretnej daty opuszczenia lokalu przy ul. L. [...] m [...] przez A. P. Zalecenie złożenia dokumentacji pocztowej także należy uznać za zbędne, skoro w oparciu o tę dokumentację Poczta Polska wystosowała pismo z dnia 28 czerwca 2013r. wskazujące okoliczności zwrotu przesyłki do nadawcy, a Sąd wojewódzki nie zanegował wiarygodności tego pisma. Z tych względów nie doszło do naruszenia przepisów procesowych przy wydaniu postanowienia przez Wojewodę w zakresie faktów podniesionych przez Sąd Wojewódzki. Oznacza to, że decyzja o wymeldowaniu została skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżącego, co implikuje stwierdzenie, że odwołanie wniesione przez skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Tym samym konieczne było i usprawiedliwione rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak zażądał skarżący. Zasadność tej prośby należy zbadać pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z art. 58 § 1 k.p.a., co organ uczynił w kontrolowanym postanowieniu z dnia [...] lipca 2013r. Obecnie zatem rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi będzie zbadanie jedynie zgodności z przepisami prawa odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania od skarżącego do Sądu pierwszej instancji na rzecz skarżącego kasacyjnie uznając, że błędna ocena Sądu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie może skutkować ponoszeniem kosztów postępowania przez tego skarżącego.