II GSK 294/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Wojciech Kręcisz Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. W. Z. O. Z. M. S. W. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1649/13 w sprawie ze skargi Fundacji "Z. d. C." w B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. P. W. Z. O. Z. M. S. W. w B. na rzecz Fundacji "Z. d. C." w B. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 20 września 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1649/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi Fundacji "Z. d. C." w B., uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: K. Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił [...] listopada 2012 r. konkurs ofert o udzielanie świadczeń w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 150.000 osób na okres od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2015 r. Do konkursu stanęli m.in. Fundacja "Z. d. C." w B. (dalej: Fundacja) oraz S. P. Z. O. Z. M. S. W. w B.. Powołując się na ranking otwarcia, organ stwierdził, że oferta Fundacji "Z. d. C." w B. (dalej Fundacja) zajęła 2 pozycję z łączną liczbą 70,98 punktów, w tym za: ofertę cenową – 25,98 pkt, kompleksowość – 12 pkt, jakość – 28,00 pkt oraz dostępność – 5,00 pkt. W dniu [...] grudnia 2012 r. przeprowadzono u Fundacji kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że informacje przedstawione w ofercie, dotyczące zapewnienia diagnostyki laboratoryjnej, nie są zgodne ze stanem faktycznym, gdyż Fundacja nie przedstawiła wpisu komórki do rejestru Wojewody i wpisu do ewidencji laboratoriów prowadzonej przez Krajową Radę Diagnostów Laboratoryjnych na podstawie art. 19 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 144, poz. 1529 ze zm.). W wyniku negocjacji przeprowadzonych z Fundacją [...] i [...] grudnia 2012 r. ustalono wartość ryczałtu miesięcznego oraz liczbę planowanych świadczeń, a następnie komisja konkursowa dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach z ofert niepodlegających odrzuceniu. Postępowanie konkursowe zostało rozstrzygnięte [...] grudnia 2012 r., a Komisja konkursowa nie wybrała oferty Fundacji ze względu na uzyskaną liczbę punktów, wynoszącą łącznie 85,56 punktów (oferta cenowa – 43,66 pkt, kompleksowość – 8,90 pkt, jakość – 28,00 pkt, dostępność – 5,00 pkt) i uwzględniła ofertę, która uzyskała wyższą punktację. Prezes NFZ decyzją z [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Prezes NFZ podkreślił, że w przedmiotowym konkursie wybrany oferent uzyskał w rankingu końcowym za kryteria niecenowe 42,85 pkt, podczas gdy Fundacja za te kryteria uzyskała 41,9 pkt. Podniósł także, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSIOZ w prowadzonych postępowaniach konkursowych oferty świadczeniodawców nie były oceniane według kryterium ciągłości. Za nieusprawiedliwione Prezes NFZ uznał również zarzuty dotyczące odmowy dostępności do akt sprawy, w tym dokumentacji ofertowej konkurenta. Uznał, że dostęp do ofert konkurentów nie jest nieograniczony, a z ofert tych wykluczeniu podlegają dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz dane osobowe. Wywodził, że organy NFZ prowadząc postępowanie według przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) nie mogą jednocześnie naruszać norm zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), zakazujących ujawnianie danych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronionych danych osobowych. Całość dokumentacji związanej z odwołaniem od decyzji organu I instancji została przekazana do Prezesa NFZ jako organu wyższego stopnia i nie stwierdzono zaginięcia żadnego z dokumentów przekazanych przez Fundację, a mającego wpływ na przebieg postępowania odwoławczego. Organ uznał, że w protokołach z negocjacji nie wykazano udziału w negocjacjach osób trzecich, jak również nie stwierdzono wpływu osób trzecich na przebieg negocjacji i rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert. Prezes NFZ stwierdził, że postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Podkreślił także, że komisja konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Zdaniem Prezesa NFZ nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania podmiotów od momentu ogłoszenia postępowania aż do momentu jego rozstrzygnięcia. Wobec nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia interesu prawnego Fundacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę Fundacji. Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy dopuścił się mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § k.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej. W konsekwencji Prezes NFZ nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 149 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach), a więc, czy oferta podmiotu wybranego w postępowaniu konkursowym nie podlegała odrzuceniu, a następnie czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego do naruszenia interesu prawnego skarżącej. W tej sytuacji WSA stwierdził, że Prezes NFZ rozstrzygając niniejszą sprawę, naruszył również przepis art. 8 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Sąd I instancji uznał, że postępowaniu przed Prezesem NFZ nie zostały wyjaśnione najistotniejsze kwestie z punktu widzenia prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ odwoławczy podjął wprawdzie próbę wyjaśnienia przyznania Fundacji określonej liczby punktów w poszczególnych kryteriach, jednakże już w stosunku do konkurenta, który wygrał to postępowanie ograniczył się jedynie do przytoczenia sumy punktów przyznanej w poszczególnych kryteriach, nie próbując nawet zindywidualizować swojej oceny i wyjaśnić, dlaczego ten oferent został oceniony przyznaniem takiej, a nie innej sumy punktów. W ocenie Sądu, działanie takie jest wadliwe, a dokonana przez Prezesa NFZ kontrola prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej miała charakter iluzoryczny, skoro ograniczyła się głównie do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Za nieprawidłową Sąd uznał również odmowę udostępnienia Fundacji przez Dyrektora OW NFZ akt oferenta, który wygrał konkurs oraz akceptację przez Prezesa NFZ tego stanu rzeczy. Uzasadnianie tej odmowy tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ochroną danych osobowych, w sytuacji braku jednoczesnych ustaleń, czy oferta konkurenta istotnie zawierała informacje objęte tą tajemnicą oraz istniejącą możliwością wyłączenia z akt danych wrażliwych, narusza zdaniem WSA zasadę względnej jawności akt postępowania. Jednocześnie zaakceptowanie praktyki organów NFZ w zakresie odmowy udostępniania akt pozostałych oferentów mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem Sądu, Prezes NFZ nie wyjaśnił w sposób przekonujący kwestii posiadania przez świadczeniodawcę, który został wybrany w postępowaniu konkursowym, w dacie składania oferty, kodów identyfikacyjnych w zakresie świadczeń objętych postępowaniem konkursowym. Kwestia posiadania w dacie składania oferty S. P. W. ZOZ MSW w B. w rejestrze podmiotów leczniczych wpisu kodów identyfikacyjnych w zakresie nocnej i świątecznej pomocy lekarskiej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz szczegółowego sposobu ich nadawania (Dz.U. z 2012 r. poz. 594), zdaniem Sądu, nie została wyjaśniona. W szczególności ustaleń organu w tym zakresie nie może zastąpić powoływane przez Prezesa NFZ – pismo kierowane do wszystkich Dyrektorów OW NFZ odnośnie rodzaju komórek organizacyjnych, w których mogą być realizowane świadczenia w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej i podkreślanie, że oferent realizuje przedmiotowe świadczenia w komórkach określonych w tym piśmie. Również wpisy do rejestru podmiotów leczniczych po dacie złożenia oferty oraz po dacie rozstrzygnięcia konkursu ofert nie stanowią o wyjaśnieniu przedmiotowej kwestii. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie odniósł się również należycie do zarzutu, że wybrany świadczeniodawca nie posiada stosownych decyzji/pozwoleń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B.. Powtórzenie ustaleń komisji konkursowej, że w dokumentacji konkursowej oferentów nie stwierdzono żadnych braków lub uchybień (w sytuacji gdy przedmiotem postępowania przed Prezesem NFZ jest m. in. ocena prawidłowości działania komisji konkursowej) prowadzi do wniosku, że w istocie kontrola zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej miała charakter co najmniej wyrywkowy. Zdaniem Sądu, Prezes NFZ nie odniósł się również w sposób dostateczny do zarzutu skarżącej dotyczącego odstąpienia od oceny ofert według kryterium ciągłości. Lakoniczne stwierdzenie, że powyższe wynikało z załącznika nr 1 do zarządzenia nr 54/2011/DSIOZ bez wyjaśnienia motywów takiego odstąpienia narusza normę art. 107 § 3 k.p.a. Za niewystarczające uznano również wyjaśnienia organu odnoszące się do kwestii związanej z dodatkowym zespołem pielęgniarsko-lekarskim w ramach ceny ryczałtowej. Organ nie kwestionował, że Fundacja zapewniała taki dodatkowy zespół, jednocześnie jednak odnośnie do zapewnienia dodatkowego zespołu przez świadczeniodawcę, z którym zawarta została umowa – poprzestał na ogólnikowych stwierdzeniach, nie wskazując ani ilości punktów przyznanych za dodatkowy zespół, ani czy istotnie świadczenie przez wybranego świadczeniodawcę jest realizowane z takim dodatkowym zespołem. Zdaniem Sądu, Prezes NFZ nie odniósł się przekonywująco do ściśle skonkretyzowanych zarzutów podnoszonych przez skarżącą, poprzestając na ogólnikowych rozważaniach. Wydając zaś zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie wyjaśnił podnoszonych przez skarżącą kwestii dotyczących wadliwości postępowania konkursowego przeprowadzonego przez K. OW NFZ, nie dokonał rzeczywistego porównania ofert skarżącej oraz podmiotu, z którym zawarta została umowa, a także nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej, Uchybienia formalne poczynione w toku postępowania przed Prezesem NFZ uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń i działań komisji konkursowej i ich wpływu na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, że być może brak było podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść Fundacji. W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. WSA wskazał, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania – SP W. ZOZ MSA w B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi Fundacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 73, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji miał pełne podstawy do przyjęcia, iż zaskarżona do tego Sądu decyzja Prezesa NFZ została wydana bez uprzedniego należytego wyjaśnienia i ustalenia kwestii związanych z rozstrzygnięciem konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielenie świadczeń z opieki zdrowotnej, a więc z naruszeniem art. 7, 8, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji trafnie zauważył, iż Prezes NFZ w stosunku do Fundacji "Z. d. C." podjął próbę wyjaśnienia określonej ilości punktów w poszczególnych kryteriach, jednakże w stosunku do konkurenta (S. P. W. ZOZ MSW), który wygrał postępowanie, ograniczył się do podania sumy punktów bez indywidualizacji tej oceny i wskazania, że ustalona liczba punktów była prawidłowa. Ta ocena Sądu I instancji jest zgodna dotychczasowym orzecznictwem NSA (por. m.in. wyrok NSA z 11.07.2012 r., sygn. II GSK 121/12), w którym podkreśla się, iż organy Funduszu, kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, nie mogą ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów, lecz mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni z przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Trudno też podzielić zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji "(...) nie wskazał przyczyn, dla których złożone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w W. wyjaśnienia w zakresie posiadania przez wybranego oferenta wpisów w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą, kodów identyfikacyjnych w zakresie objętym postępowaniem konkursowym, czy też kwestii związanych z dodatkowym zespołem pielęgniarsko-lekarskim (...)" uznał za niewystarczające, skoro z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd I instancji te przyczyny wskazał, a mianowicie podał, iż Prezes NFZ ograniczył się jedynie do powołania na swoje pismo adresowane do dyrektorów OW NFZ odnośnie rodzaju komórek organizacyjnych, w których mogą być realizowane świadczenia, a same wpisy do rejestru podmiotów leczniczych po dacie złożenia oferty oraz po dacie rozstrzygnięcia konkursu ofert nie stanowią o wyjaśnieniu tej kwestii. Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut, iż kasator nie podlega kognicji Państwowego Inspektora Sanitarnego w B., ponieważ rolę taką sprawuje Państwowa Inspekcja Sanitarna MSW, to stwierdzić należy, iż Sąd I instancji tej kwestii "nie przesądził", a jedynie stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżącej, że (...) wybrany świadczeniodawca nie posiada stosownych decyzji (pozwoleń Państwowego Inspektora Sanitarnego w B. (...)". Również, jeżeli chodzi o zarzut dotyczący "kryterium ciągłości", to zauważyć należy, iż Sąd I instancji nie stwierdził, że kryterium to powinno mieć zastosowanie, a jedynie uznał, iż odstąpienie od oceny ofert według kryterium ciągłości zostało oparte na lakonicznym stwierdzeniu, że powyższe wynikało z załącznika nr 1 do zarządzenia nr 54/2011/DSIOZ bez wyjaśnienia motywów takiego odstąpienia, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż "kryterium ciągłości" jest wymogiem ustawowym, co wynika z treści art. 148 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.