VII SA/Wa 2747/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. P. kwotę 760 ( siedemset sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata L. Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złotych i pięćdziesiąt groszy). Prezydent m.W. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, art. 71 ust. 6 pkt 1 oraz 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta W. (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) - po ponownym rozpatrzeniu wniosku B. P. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na dobudowę klatki schodowej zewnętrznej budynku położonego na terenie przy ul. [...] w W. na działce ew. nr [...] z obr. [...], kat. bud. "I". Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 5 marca 2008 r. na wniosek B. P. zostało wszczęte postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, tj. dobudowę klatki schodowej zewnętrznej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Prezydent m.W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta m.W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezydent m.W. na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia dokumentacji i usunięcia nieprawidłowości, przez: - przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej rozbudowy budynku, zgodnie z wymogami § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), - uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu o informację zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), - poświadczenie za zgodność z oryginałem kopii uprawnień projektantów oraz kopii potwierdzenia przynależności do izby samorządu zawodowego. Inwestor w dniu 19 stycznia 2009 r. przedłożył opinię stanu technicznego budynku, sporządzoną na potrzeby projektu dobudowy do budynku istniejącego od strony południowo-zachodniej zewnętrznej klatki schodowej. Organ I instancji stwierdził, że załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Inwestycja nie narusza zapisów uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Ponadto inwestor złożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. P., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że z załączonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego dla W., Wydział II Cywilny z dnia [...] kwietnia 1991 r. sygn. akt [...] wynika, iż dokonany został podział spadku w ten sposób, że w przedmiotowym domu mieszkalnym ustanowiono odrębną własność lokali, przyznając B. P. na wyłączną własność lokal składający się ze wszystkich pomieszczeń położonych na I piętrze i strychu, obciążając go obowiązkiem wybudowania na własny koszt zewnętrznej klatki schodowej, zaś J. P. na wyłączną własność lokal składający się ze wszystkich pomieszczeń położonych na parterze i w piwnicach oraz przyznano B. P. i J. P. na zasadach współwłasności prawo wieczystego użytkowania działki. Organ podał, że w świetle powyższego postanowienia B. P. jest uprawniony i zarazem zobowiązany do zrealizowania zewnętrznej klatki schodowej. Organ stwierdził, iż w myśl art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji gdy J. P. została uznana za stronę niniejszego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, winna zostać o nim powiadomiona w zawiadomieniu organu I instancji, poprzedzającym decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ stwierdził, że w aktach sprawy brak jest takiego zawiadomienia, co wskazuje na naruszenie przepisów proceduralnych. Ponadto w ocenie organu, w myśl § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w przypadku o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. § 2 ww. przepisu stanowi bowiem, iż rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Organ podał, że przedłożona opinia techniczna, dotycząca stanu technicznego budynku mieszkalnego - skrajnego segmentu, nie spełnia wymogów cytowanego przepisu. Organ stwierdził, iż o szczegółowości oceny stanu budynku decyduje konkretna sytuacja. Opinia techniczna zwykle wydawana przez fachowca na podstawie oględzin obiektu budowlanego i po ewentualnym przestudiowaniu dostępnej dokumentacji. Diagnoza w takim opracowaniu jest stawiana na podstawie doświadczenia eksperta i nie zawsze może być jednoznaczna. Ekspertyza jest opracowaniem szerszym, w którym oprócz zaangażowania intuicji i doświadczenia eksperta występują elementy obiektywnych badań materiałów, pomiary ugięć, przemieszczeń konstrukcji i konieczne obliczenia. Postawiona diagnoza jest w ten sposób uwiarygodniona obiektywnymi badaniami, pomiarami czy obliczeniami, które są sprawdzalne. Organ podał, że prawidłowo wykonana ekspertyza techniczna zawiera opis przedmiotu opracowania i celu jakiemu ma służyć, opis badanych elementów i rozwiązań konstrukcyjnych, ich wymiary i materiały, z jakich są wykonane, opis sposobu posadowienia fundamentów, konstrukcji ścian, stropu i dachu, opis dokonanych odkrywek i badań, dokumentację rysunkową i fotograficzną badanych elementów, obliczenia dopuszczalnych obciążeń elementów konstrukcyjnych, a w szczególności: fundamentów, stropów, ścian, nadproży, belek oraz wnioski z oględzin i badań obejmujące: ocenę stanu budynku i jego przydatności do dalszego użytkowania lub planowanej przebudowy, ocenę stanu instalacji, opis uszkodzeń powstałych w badanych elementach, ocenę przyczyn powstawania uszkodzeń, zalecenia dotyczące koniecznych napraw, wzmocnień, osuszenia i ocieplenia oraz zalecenia co do sposobu wykonania tych napraw. Uprawnioną osobą do wykonania ekspertyzy technicznej budynku jest rzeczoznawca budowlany z odpowiednimi, właściwymi dla szczegółowości badań uprawnieniami, posiadający numer identyfikacyjny, pod którym jest zarejestrowany w Centralnym Rejestrze Rzeczoznawców Budowlanych. Taki numer powinien znajdować się na pieczątce, którą rzeczoznawca się posługuje. Zdaniem organu, w zaistniałej sytuacji inwestor winien przedłożyć ekspertyzę techniczną spełniającą powyższe kryteria, o której mowa w § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 kwietnia 2002 r. W aktach sprawy brak jest takiej ekspertyzy, a dołączona opinia techniczna nie jest sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego i tym samym nie spełnia ww. wymogów. Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji winien przy ponownym rozpatrywaniu sprawy szczegółowo przeanalizować, czy inwestor spełnił wszystkie warunki określone ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 sierpnia 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz szczegółowego zakresu rodzajów robót budowlanych, stwarzających zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi. W ocenie organu, sprawa powinna być rozpatrzona ponownie z uwzględnieniem przepisów art. 7, 9 ,11, 77 oraz 107 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. P., zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzeniu całego zebranego materiału dowodowego oraz dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, skutkujące błędnym ustaleniem, że organ pierwszej instancji nie powiadomił strony o toczącym się postępowaniu, podczas gdy organ pierwszej instancji nie pozbawił J. P. prawa do czynnego udziału w postępowaniu, albowiem: - zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2008 r. organ poinformował J. P. o tym, że toczy się postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku B. P., - postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wzywające wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji zostało doręczone również J. P., która odebrała je osobiście w dniu 3 stycznia 2009 r., 2. naruszenie prawa materialnego, tj. § 206 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 69) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że wnioskodawca powinien złożyć ekspertyzę techniczną spełniającą wymogi określone w § 206 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, zgodnie z którym ekspertyza techniczna powinna spełniać wymogi określone w § 206 ust. 2 rozporządzenia, co oznacza, że ekspertyza wykonana przez mgr inż. D. M. na wniosek B. P. jest prawidłowa, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącego odpisu odwołania J. P. oraz odpisu zaskarżonej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2270/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P., uchylił zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1458/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej J. P., uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaistniała przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Sąd kontrolował decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta m.W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego - dobudowę klatki schodowej zewnętrznej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przypadku gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna, rolą Sądu jest dokonanie oceny, czy wydający ją organ nie przekroczył uprawnień, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka może być wydana tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a przy tym brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., umożliwiającego przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wykładania rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda [...] nieprawidłowo przyjął, iż wystąpiły przesłanki uprawniające go do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jako przesłankę uchylenia decyzji organu I instancji Wojewoda [...] wskazał naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie J. P. wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zauważyć jednak należy, że z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, iż skarżąca w dniu 17 listopada 2008 r. została powiadomiona pismem organu o toczącym się postępowaniu oraz została pouczona o możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie, a także o sposobie składnia uwag, wniosków i zastrzeżeń. Ponadto, Wojewoda nie wykazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, aby naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności procesowej. Wskazane naruszenie przez organ I instancji zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. nie miało zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie znajduje również potwierdzenia w materiale dowodowym stanowisko w zakresie naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy niezasadnie podniósł, iż rozstrzygnięcie zostało wydane bez wymaganej tym przepisem ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważyć trzeba, że złożona przez skarżącego opinia techniczna budynku została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, w oparciu o normy prawa budowlanego, warunki techniczne i normy dotyczące obciążenia. Opinia ta zawiera opis konstrukcji budynku, opis planów jego rozbudowy, jak również ocenę wpływu rozbudowy na konstrukcję budynku. A zatem, brak było podstaw do stwierdzenia, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części. Ponownie rozpoznając odwołanie J. P., organ odwoławczy orzeknie co do istoty sprawy, a w przypadku uznania, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, skorzysta z dyspozycji art. 136 k.p.a. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200, 210 i 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.