VII SA/Wa 1108/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Specjalista Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi M. O. i W. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII SA/Wa 1108/13 UZASADNIENIE Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. na podstawie art. 61 a § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu wniosku M. i W. O. z dnia 6 grudnia 2012r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej U. D. i A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze, na działkach nr ew. [...] i [...], przy ul. [...] w [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 7 grudnia 2012r. M. i W. O. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009r. nr [...]. W jego treści wskazali, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] i [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie których wydana została decyzja z dnia [...] listopada 2009r. nr [...]. Wnioskodawcy podnieśli, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r., stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez wnioskodawców decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009r. nr [...], Wojewoda [...] wszczął z urzędu w dniu 24 maja 2011r. Postępowanie to zostało zakończone decyzjami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012r.: - o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009r. nr [...], w zakresie odwołania wniesionego przez M. O. i W. O., - o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012r. oraz odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestorów U. i A. D.. Powyższe rozstrzygnięcia zostały zaskarżone przez M. i W. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] listopada 2012r. umarzającej postępowanie odwoławcze stwierdził, że M. O. oraz W. O. nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym kontekście organ wojewódzki uznał, że wniosek M. i W. O. z dnia 7 grudnia 2012r. nie mógł zostać uwzględniony wobec braku legitymacji wnioskodawców do jego wniesienia. Poza tym podniósł, że wskazana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest decyzją ostateczną i wiążącą organy w rozpatrywanej sprawie. Fakt jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie ma wpływu na jej wiążący charakter. Zdaniem organu uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. nie stanowi nowej okoliczności, która mogłaby uzasadniać ponowne wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego wobec decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009r. Ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiłoby naruszenie zasady trwałości decyzji o jakiej mowa w art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji spowodowałoby rażące naruszenie prawa i obarczone byłoby kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności takiego rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu zażalenia M. O. i W. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiające wszczęcia, na wniosek M. i W. O., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej U. D. i A. D. pozwolenia na budowę budynku garażowego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który, jako przepis szczególny względem art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. M. O. i W. O. wywodzą swój interes prawny z tytułu posiadania prawa współwłasności działek nr ew. [...], [...] oraz działki nr ew. [...] położonych w [...] przy ul. [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji (budowa budynku bliźniaczego garażowego na samochody dostawcze) w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działek o nr ew. [...], [...] i [...] (należących do M. i W. O.). Położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnych wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do odwołujących się, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności, planowany budynek o wysokości w najwyższym punkcie 7,20 m (Projekt Budowlany - Przekrój A-A - nr rys. 06) jest oddalony od granicy, położonej najbliżej planowanej inwestycji, działki skarżących nr ew. [...] o od 4,0 m do 4,3 m. Nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m in. w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), jak również o przepis § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 700 - 17 ), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Projektowana inwestycja nie niesie ograniczeń związanych z przesłanianiem (§ 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działkach o nr ew. [...], [...] i [...]. Przesądza o tym wysokość projektowanego obiektu (tj. 7,20 m), jak również wskazane wyżej odległości dzielące go od nieruchomości skarżących. Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomości należące do M. i W. O. (przepis § 29 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych na nich obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nie zakładał realizacji pomieszczenia zagrożonego wybuchem, tym samym interesu prawnego wnioskodawców nie można wywodzić § 271 ust. 3 i 9 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Również fakt zaprojektowania otworów okiennych w elewacji wschodniej znajdującej się w odległości od 4,0 m do 4,3 m od granicy z działki skarżących nr ew. [...], w żadnym wypadu, wbrew twierdzeniom skarżących, nie wpływa na zwiększenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Czym innym jest bowiem ściana oddzielania pożarowego, a czym innym ściana nierozprzestrzeniająca ognia. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że M. O. i W. O. mogą bez przeszkód zagospodarować należące do nich nieruchomości, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza ich w tym. Niezależnie od tego, organ wskazał, że kwestia przymiotu strony M.O. i W. O. w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r., była już badana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., umorzył postępowanie w sprawie odwołania M. O. i W. O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdzającej, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. M. O. i W. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Domagali się jego uchylenie, jak też uchylenia poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucili naruszenie przepisów prawa, w tym materialnego, to jest: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61 a § 1 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2, art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1b, pkt 9, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na wadliwym uznaniu, że nie posiadają interesu prawnego. 2. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym dotyczących usytuowania budynków oraz dotyczących ochrony przeciwpożarowej, w szczególności § 15, § 207-209, § 212-213, § 218, § 271-272 w zw. z § 228, § 235, § 274, § 276, przez brak odniesienia się organu do nich. 3. art. 7, 8, 9, 24 § 1 pkt 5, art. 24 § 3, art. 24 § 4, 76a § 1, 77§ 1 i 107 § 3 K.p.a., przez brak odniesienia się do części zarzutów. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając wniosek o stwierdzenie nieważności nie odniósł się do Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12. Nie wziął nadto pod uwagę, iż brak jest w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy stanowiących podstawę do wydania decyzji budowlanej, ponieważ SKO w [...] stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy nr [...], [...] i tzw. decyzji zmieniających nr [...], [...]. Z tego faktu skarżący wywodzili interes prawny, jako podmioty bezpośrednio graniczące z inwestycją, które "obaliły" w trybie nieważnościowym decyzję o warunkach zabudowy. Postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. zarzucili naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym dotyczących usytuowania budynków oraz ochrony przeciwpożarowej, w szczególności: § 15, § 207-209, § 212-213, § 218, § 271-272 w zw. z § 228, § 235, § 274, § 276. Zdaniem skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał analizy przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Interes prawny wywodzili także z art. 144 Kodeksu cywilnego, łącząc go z ww. przepisami technicznymi, a do tego organ nie odniósł się. Wskazali również na złożony z dnia 28 grudnia 2012 r., i dotychczas nierozpoznany wniosek o wyłączenie pracownika Wojewody [...] – P. M.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Na wstępie należy wskazać, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie powoduje automatycznie skutku w postaci jego wszczęcia. Bowiem na wstępnym etapie rozpoznania takiego wniosku organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", jednak wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ nie powinien odnosić się do kwestii materialnoprawnych. Do odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" można zaliczy także sytuację, gdy wnioskodawcy wnieśli żądanie stwierdzenia nieważności decyzji poddanej już ostatecznej ocenie w trybie stwierdzenia nieważności. W przedmiotowym przypadku odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czyniły wniosek skarżących niedopuszczalnym. Z akt sprawy wynikało, że M. i W. O. w dniu 7 grudnia 2012r. złożyli do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009r. nr [...]. Wnioskodawcy podkreślili w nim, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r., stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. Tymczasem już wtedy wiadomym im było, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009r. nr [...], zostało wszczęte z urzędu przez Wojewodę [...] w dniu [...] maja 2011r. Wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zostało zakończone decyzjami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012r.: - o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009r. nr [...], w zakresie odwołania wniesionego przez M. O. i W. O., - o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012r. oraz odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestorów U. i A. D.. Powyższe rozstrzygnięcia zostały zaskarżone przez M. i W. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] listopada 2012r. umarzającej postępowanie odwoławcze uznał, że M. O. oraz W. O. nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, prawidłowo organ obecnie uznał, że wniosek M. i W. O. (zawierający żądanie wszczęcia nadzwyczajnego postępowania) nie może zostać uwzględniony wobec przeszkody nazwanej przez ustawodawcę " inną uzasadnioną przyczyną". Niewątpliwie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012r. są decyzjami ostatecznymi i wiązały organ w rozpatrywanej sprawie. Ponowne (związane z wnioskiem z dnia 7 grudnia 2012r.) przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009r. nr [...], stanowiłoby naruszenie zasady trwałości decyzji o jakiej mowa w art. 16 k.p.a., a w konsekwencji spowodowałoby rażące naruszenie prawa i obarczone byłoby kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności takiego rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny nie miały prawnego znaczenia inne kwestie, poruszane w pismach wnioskodawców, a także analizowane w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zwłaszcza te, które dotyczyły interesu prawnego wnioskodawców. Nawet bowiem wówczas, gdyby wnioskodawcy posiadali interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009r., to i tak rozstrzygnięcie organu oparte na przepisie art. 61a § 1 k.p.a. jest prawidłowe albowiem odmowa wszczęcia postępowania była "z innych przyczyn" uzasadniona. Niedoskonałość argumentacji użytej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, gdyż organ skupił się na braku interesu prawnego wnioskodawców, nie wpływa na prawidłowość wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia. Tym samym obszerne zarzuty skargi, skierowane do decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na formalnoprawny charakter zaskarżonego postanowienia, nie mogły być przedmiotem oceny Sądu. Nie znajdując zatem podstaw dla uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.