I OSK 88/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. A. i M. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 80/13 w sprawie ze skargi S. A. i M. A. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Kańczuga w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 80/13 umorzył postępowanie w sprawie ze skargi S. A. i M. A. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Kańczuga w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy Kańczuga prowadził, z wniosku S. A. i M. A., postępowanie o rozgraniczenie działki nr ewid. [...] położonej we wsi Ł. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. organ ten orzekł o rozgraniczeniu ww. działki z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiącymi własność innych osób fizycznych, natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., umorzył postępowanie dotyczące rozgraniczenia działki [...] z działkami nr [...] i [...], przekazując jednocześnie sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Jarosławiu. Wnioskiem z 19 marca 2013 r. S. A. i M. A. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy Kańczuga o wydanie postanowienia o ostatecznych kosztach rozgraniczenia. W odpowiedzi pismem z 26 marca 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Kańczuga wyjaśnił, że organ administracji nie poniósł kosztów związanych z wynagrodzeniem geodety, w związku z czym nie może wydać postanowienia w zakresie ich rozliczenia. Ponadto wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. wyklucza możliwość przyznania przez organ zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. S. A. i M. A. złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, a Kolegium to postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. uznało wniesione zażalenie za uzasadnione, wyznaczając jednocześnie organowi I instancji 14-dniowy dodatkowy termin do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i stwierdzając, że niezałatwienie sprawy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Kańczuga obciążył kosztami przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego w całości wnioskodawców. Następnie S. A. i M. A. złożyli skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Kańczuga w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie umarzając postępowanie sądowe stwierdził, że z akt administracyjnych wynika bezspornie, że po uwzględnieniu skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu zażalenia na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Kańczuga, organ ten wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. postanowienie, w którym obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego w całości wnioskodawców. Postępowanie w tej sprawie toczy się dalej, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, po rozpatrzeniu zażalenia na rozstrzygnięcie organu I instancji, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Kańczuga z dnia [...] czerwca 2013 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, a w dniu [...] września 2013 r. organ I instancji wydał w tej sprawie kolejne postanowienie. W tej sytuacji stan bezczynności organu ustał przed wniesieniem skargi, co miało miejsce 8 lipca 2013 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie powyższe prowadzi do konkluzji, że postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na bezczynność stało się bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli S. A. i M. A., domagając się jego uchylenia oraz zobowiązania organu I instancji do wykonania obowiązku określonego w pkt 3 postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] maja 2013 r. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) art. 35 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię; 2) art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez brak zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy Kańczuga do wykonania obowiązku określonego w pkt 3 postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] maja 2013 r.; 3) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w okolicznościach trwania bezczynności organu I instancji w kwestii ustalenia osób winnych bezczynności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w pkt 3 postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] maja 2013 r. "zarządzono wyjaśnienie przez Burmistrza Miasta i Gminy Kańczuga przyczyn uchybienia terminu i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy". Zarządzenie to nie zostało wykonane. Skarżący nie zostali poinformowani o jakimkolwiek postępowaniu w ww. sprawie ani o sposobie jej załatwienia. Tak więc bezczynność Burmistrza trwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy Kańczuga wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe ze skargi S. A. i M. A. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Kańczuga uznając, że wydanie przez organ postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz nadal toczące się postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego czyni skargę tę bezprzedmiotową. W powyższych okolicznościach rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej wymaga rozważenia zagadnienia, czy mając na uwadze katalog przysługujących sądowi możliwości rozstrzygnięcia sprawy, wydanie przez organ administracyjny aktu bądź podjęcie przezeń czynności w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przed dniem rozpoznawania sprawy przez sąd, samo przez się uniemożliwia uwzględnienie tej skargi. Odpowiedzi na tak zadane pytanie należy poszukiwać w treści przepisu art. 149 P.p.s.a. Przepis ten w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r. oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r. stanowi, iż uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest powiązane z zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten stanowi również, że sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w § 2 wskazano, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Taka konstrukcja powołanego przepisu w zestawieniu z regulacją ustawową z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa rozszerzyła katalog środków przysługujących stronie celem przeciwdziałania bezczynności organu, czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania, jak również zobowiązała sądy administracyjne do szerszego niż dotychczas rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powyższe wynika również z art. 134 § 1 P.p.s.a. w świetle którego sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawa prawną. Trudno jest zatem przyjąć, że oparcie skargi na bezczynności albo przewlekłości ogranicza kontrolę sądową do wskazanej przesłanki. Wobec powyższego podzielić należy tezę wywiedzioną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, iż wydanie przez organ decyzji (postanowienia) w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Prawidłowo rozpoznając skargę Sąd I instancji, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania dokonując jednocześnie oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżących kasacyjnie o zwrot kosztów postępowania, zauważyć należy, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).