II OSK 128/14

Dnia 29 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Operatora Gazociągów [...] S.A. Oddział w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 975/13 w sprawie ze skargi Operatora Gazociągów [...] S.A. Oddział w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2013 r., sygnatura akt VII SA/Wa 975/13, oddalił skargę Operatora Gazociągów [...] S.A. Oddział w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] sierpnia 2008 r. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] sierpnia 2008 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na C. F., w związku z robotami budowlanymi przy budowie domu jednorodzinnego prowadzonymi w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, a zwłaszcza uzgodnieniem z Operatorem Gazociągów [...] S.A. Oddział w T. Organ administracji ustalił, że dom jednorodzinny został usytuowany w odległości 6 m od gazociągu wysokiego ciśnienia DN 400 [...] oraz że doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. W związku z tym uznał, że roboty budowlane były prowadzone w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, mianowicie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] stycznia 2013 r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność tej decyzji przyjmując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ administracji uznał, że powołany przepis nie miał w sprawie zastosowania, gdyż roboty budowlane były prowadzone zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wskazał, że w tym projekcie budowlanym zaznaczono, iż dom jednorodzinny ma być usytuowany w odległości 6 m od gazociągu oraz że w trakcie kontroli budowy przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 1 kwietnia 2008 r. ustalono, że jest on usytuowany w takiej odległości od gazociągu. W ocenie organu administracji art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie zaś wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2013 r., na skutek odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2013 r. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowo organy administracji przyjęły, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] sierpnia 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podzielił wykładnię powołanego przepisu sprowadzającą się do stwierdzenia, że stosuje się go w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie zaś w przypadku wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Podkreślił też, że z kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 1 kwietnia 2008 r. wynika, że dom jednorodzinny wybudowano zgodnie z usytuowaniem przewidzianym w projekcie zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z domniemanym naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, gdy została zachowana odległość domu jednorodzinnego od gazociągu przewidziana w zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym, godzi w zasadę ochrony praw nabytych. Ponadto Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów zawartych w skardze i dotyczących stosowania § 1 i § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie - § 1 i § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, polegające na ich błędnej wykładni, która doprowadziła do niezastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i przyjęcie, że brak jest w rozpoznawanej sprawie przepisów określających wymagane odległości obiektu budowlanego od gazociągu, - art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że normy określające odległości gazociągów od budowli, obowiązujące w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX wieku nie stanowią przepisów techniczno-budowlanych, których stosowanie wymagane było przez obowiązujące wówczas przepisy Prawa budowlanego, - art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów i norm określających odległości od gazociągów na skutek lokalizacji obiektu budowlanego nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim należy zauważyć, że podstawy kasacyjne nie dotyczą przepisu, który w sprawie miał istotne znaczenie, to jest art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W sprawie nie miały też zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1961 r. Jej istota, wynikająca z tego, że dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] sierpnia 2008 r., sprowadzała się do oceny zastosowania przepisów obowiązujących w chwili wydania tej decyzji. Wówczas zaś nie obowiązywały już przepisy Prawa budowlanego z 1961 r. Przepisy tej ustawy nie miały też zastosowania z uwagi na to, że gazociąg, obok którego budowano dom na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] sierpnia 2006 r., został wybudowany pod rządami tej ustawy. Z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie mogła powstać wątpliwość, czy wydając wskazane pozwolenie na budowę należało stosować przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 97, poz. 1055), czy przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 139, poz. 686). Tego zagadnienia dotyczy jedna z podstaw kasacyjnych, jednakże także ona nie jest trafna. Nie jest ona trafna gdyż, jak już powiedziano na początku, w sprawie chodzi jedynie o wykładnię i stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji przyjęły, że ten przepis należy wykładać w ten sposób, że nie ma on zastosowania w przypadku, którego dotyczy zdanie końcowe art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, mianowicie opisana w tym przepisie sytuacja polegająca na tym, że roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Stanowisko to jest trafne, gdyż wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nadto znajduje wsparcie w innych argumentach. W powołanym przepisie ustawodawca wyraźnie pomija sytuację, polegającą na tym, że roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Stanowi bowiem, że "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" organ administracji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Pominięcie w tym przepisie zwrotu dotyczącego przepisów, zawartego w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nie jest przypadkowe. Chodzi bowiem o to, że w przypadku wykonywania robót budowlanych na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę, ale niezgodnie z przepisami, nie można nałożyć obowiązku doprowadzenia tak wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie zważając na to, że są one wykonywane zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Oznaczałoby to możliwość zakwestionowania prawidłowości ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bez jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności w jednym z trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Takie działanie naruszałoby zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). W ocenie NSA ustawodawca formułując art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dokonał świadomego wyboru, uznając, że w przypadku, gdy roboty budowlane są wykonywane sprzecznie z przepisami, ale zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, doprowadzenie tak wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest możliwe jedynie po uprzednim zakwestionowaniu w przewidzianym przez prawo trybie weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie oddalił skargę na decyzje organów administracji, którymi stwierdzono nieważność decyzji organu nadzoru budowlanego, w której zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, powołując się na to, że roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, mimo że roboty te były wykonywane zgodnie z ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, co do której nie ma informacji, aby została uznana za nieważną lub aby ją uchylono. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.