II OZ 60/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1507/13 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty O. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 3 ppkt b w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Starosta O. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. Ł. pozwolenia na budowę zespołu tymczasowych pawilonów handlowych w technologii szkieletu drewnianego oznaczając okres ich użytkowania na okres 5 lat. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ odmówił zmiany ww. decyzji. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta O. uchylił tę decyzję i ponownie odmówił przedłużenia okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Na skutek wznowienia postępowania Starosta O. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. oraz zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. określając okres użytkowania opisanych wyżej tymczasowych obiektów budowlanych na czas nieoznaczony. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga skarżącego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2013 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2012 r. Skarżący w skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty O. z dnia [...] grudnia 2001 r. w części, tj. pkt 3 ppkt b, stanowiącym o terminie rozbiórki. W uzasadnieniu wniosku podał, że istnienie w obrocie prawnym tej decyzji w kształcie pierwotnym, a więc niezmienionym uchyloną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., powoduje, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W oparciu o ww. decyzję Starosta O. prowadzi postępowanie egzekucyjne zmierzające do rozbiórki pawilonów handlowych z uwagi na upływ terminu czasu użytkowania określony na dzień [...] lipca 2006 roku. Rozbiórka ww. obiektów spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Powrót do stanu poprzedniego stanie się niemożliwy bez poniesienia wysokich kosztów odbudowania całego targowiska. Rozbiórka doprowadzi do utraty źródła utrzymania przez kilkudziesięciu pracowników. Za wstrzymaniem wykonalności decyzji z dnia [...] grudnia 2001 roku przemawia więc nie tylko interes skarżącego, lecz przede wszystkim interes społeczny, bowiem wstrzymanie rozbiórki pozwoli na zachowanie wielu miejsc pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji, wskazując na art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w braku objęcia wnioskiem o udzielenie ochrony tymczasowej także zaskarżonej decyzji nie ma on możliwości wstrzymania wykonania decyzji wskazywanej przez skarżącego. Od tego postanowienia skarżący złożył zażalenie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędna wykładnię polegająca na przyjęciu, że przedmiot wstrzymania wykonania nie został objęty zaskarżoną decyzją. Wniósł o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że w treści decyzji zaskarżonej zawiera się bezpośrednio treść decyzji z [...] grudnia 2001 r. w zakresie, w jakim dotyczy okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, a więc brak jest podstaw do uznania, że wniosek strony dotyczył decyzji, której nie obejmuje zaskarżona decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, o ile w sprawie występuje jedna z wymienionych we wskazanym przepisie przesłanek, to jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wyłaniają się dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek strony, a więc sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna też samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady możliwości wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji, co nie wyklucza jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Dopiero, jednak gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Nie jest natomiast możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonej decyzji, którą jest decyzja organu II instancji (por. postanowienia NSA o sygn. akt II OSK 1582/13 oraz II OZ 1227/05). W rozpatrywanej sprawie zaskarżono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., którą przedłużono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych na okres nieoznaczony, który pierwotnie w decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. został oznaczony. Natomiast wniosek dotyczy tylko wstrzymania decyzji Starosty O. z dnia [...] grudnia 2001 r. w opisanej części, a więc wydanej w innym postępowaniu w stosunku do postępowania, w którym została wydana zaskarżona do sądu decyzja. Wnioskiem o wstrzymanie nie została ponadto objęta zaskarżona decyzja. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.