II GSK 240/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1004/13 w sprawie ze skargi "E.-S." S.A. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "E.-S." S.A. w S. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1004/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Sz. S.A. z siedzibą w Sz. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) z dnia [...] października 2012 r. nr [...], stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, zasądził od GITD na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: GITD decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę od decyzji WITD z dnia [...] października 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 4.680 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...]maja 2012 r. na drodze krajowej nr S10 w miejscowości K. poddano kontroli pojazd marki M. o nr rej. [...] wraz z naczepą. Kontrolowanym pojazdem Spółka wykonywała przewóz drogowy maszyny budowlanej. Kierowcą pojazdu był A. M. W trakcie kontroli dokonano ważenia pojazdu na stanowisku do pomiaru mas i nacisków osi i stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi składowej 5-osiowej naczepy oraz przekroczenie dopuszczalnej długości i szerokości pojazdu członowego z ładunkiem na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 11,5 t dla osi wielokrotnych pojazdów silnikowych, przyczep i naczep o liczbie osi składowych większej niż trzy, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m. Przy pomiarze nacisków osi zastosowano odchyłek pomiarowy w wysokości 2% od wartości nominalnej pomiaru zaokrąglonych do 100 kg w górę dla każdej osi. Organ wskazał, że podczas wykonywania pomiarów mas i nacisków osi, od wartości wskazań urządzeń pomiarowych odejmuje pewne wartości dla uniknięcia błędów. Odejmowanie tych wartości jest okolicznością korzystną dla kontrolowanego i sprawia, że wyniki pomiarów są niższe od wskazań wag. Organ przesłał skarżącej kopie świadectwa legalizacji ponownej wag nieautomatycznych nr [...] i nr [...], które zostały wydane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar (dalej: OUM) z przewidzianymi terminami ważności, a także kopie protokołu z dnia [...] listopada 2011 r. z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów w miejscowości K. Zdaniem organu ważenie pojazdu członowego zostało przeprowadzone zgodnie z instrukcją producenta użytych wag typu SAW 10C oraz w miejscu zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę, jako stanowisko do pomiarów mas i nacisków osi pojazdów, co potwierdza przesłany stronie dokument. Organ odnosząc się do stanowiska GUM zawartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. przesłanym przez Spółkę stwierdził, że nie zostało ono poparte żadną analizą prawną ani faktyczną. Zdaniem skarżącej ze stanowiska GUM wynika, że ważenie osi wielokrotnych jedną parą wag typu SAW 10C nie pozwala na przyjęcie, że są zachowane dozwolone maksymalne błędy pomiarowe ustalone w międzynarodowych przepisach metrologicznych. W ocenie organu istotne jest, że wagi o dokładności III (dokładność zwykła) zostały dopuszczone do dokonywania za ich pomocą procesu ważenia stosownymi dokumentami. WSA w W. wyrokiem z dnia [...] września 2013 r. uznał skargę Spółki za zasadną, gdyż zaskarżona decyzja naruszyła art. 7, 77, 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a." co do poczynionych ustaleń w zakresie wyników ważenia, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji wyjaśnienia organu zawarte w decyzji nie są wystarczające do przyjęcia, że przedmiotowych wag można było użyć do pomiarów nacisków osi wielokrotnych spornego pojazdu. Strona nie bez racji wskazała, że producent przewidział możliwość realizowania pomiaru nacisku osi wielokrotnej przy pomocy tylko jednej pary wag, ale wyłącznie w odniesieniu do osi wielokrotnych składających się z maksymalnie 3 osi składowych. Natomiast kontroli poddano naczepę wyposażoną w oś wielokrotną, która według ustaleń organu składa się z 5 osi składowych i 4-osiowy ciągnik M. Zasady użytkowania urządzeń określają ich producenci, co potem jest weryfikowane w oparciu o obowiązujące normy zarówno w świadectwach homologacji, certyfikatach zatwierdzenia typu oraz świadectwach legalizacji. W ocenie Sądu, w swoich argumentach dotyczących możliwości użycia wag do określenia nacisku osi wielokrotnej spornego zespołu pojazdów, organ nie wykazał, że inne są zasady pomiaru łącznego nacisku osi wielokrotnej dwiema wagami do pomiarów statycznych. Organ nie wykazał, że przedmiotowa waga nadaje się do pomiaru obciążenia w sytuacji 5 osi składowych. Sąd I instancji uznał zatem, że pomiar nacisku na osie przedmiotowego pojazdu dokonany w toku kontroli na drodze przy użyciu wag posiadających co prawda aktualne świadectwa legalizacji, jednak dokonanych niezgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń określonych w świadectwie legalizacji oraz niezgodnie z instrukcją producenta, nie był wystarczający do uznania za prawidłowy i zgodny z zasadami określającymi sposób ustalania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wartość pomiaru nacisków osi (oraz DMC) została stwierdzona nie tylko na podstawie przeprowadzonego ważenia, ale również przy zastosowaniu współczynnika korygującego podanego w zarządzeniu GITD nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Kompensowanie ograniczeń w zakresie stosowania urządzeń, które wynikają z treści świadectw homologacji i instrukcji ich użytkowania, poprzez wydawanie zarządzenia, w którym polecono obniżenie wyników pomiarów, należy uznać za działanie wadliwe. Zatem już tylko z tego powodu przedmiotowy pomiar nie mógł być uznany za przeprowadzony prawidłowo, a w konsekwencji jego wynik nie mógł stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej na skarżącą. Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien dokonać oceny wyników ważenia uzyskanych przy użyciu wag do pomiarów statycznych opisanych w załączniku do protokołu kontroli, mając na uwadze przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.". Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego organ będzie mógł ustalić prawidłową wysokość kary pieniężnej, mając na uwadze, że wyniki pomiarów długości i szerokości zespołu kontrolowanego pojazdu nie były kwestionowane. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. złożył GITD. Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając: I) naruszenie przepisów postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. przejawiające się w mylnym przyjęciu prze Sąd I instancji, że organy nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie i nie wyjaśniły, że wagi typu SAW 10C mogły być użyte do pomiarów masy i nacisku osi wielokrotnych kontrolowanego pojazdu, podczas gdy prawidłowość uzyskanych za pomocą wag typu SAW 10C wyników pomiaru nie może budzić żadnych wątpliwości, a skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że były one błędne, a jeśli tak, to w jakim stopniu, zaś organy dowiodły w toku postępowania, że w oparciu o obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz dokumenty dopuszczające wagi do użytkowania, za ich pomocą prawnie dopuszczalne i w pełni uprawnione było dokonanie ustaleń także w zakresie nacisku osi wielokrotnych pojazdu, za które to naruszenie nałożona została kara pieniężna na skarżącego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a., przejawiające się w nieuprawnionym i błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji w zakresie ustaleń faktycznych, że pomiar nacisku osi wielokrotnej kontrolowanego pojazdu mógł być wadliwy, gdyż został przeprowadzony za pomocą wag typu SAW 10C, które w ocenie Sądu I instancji przeznaczone były wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, podczas gdy z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w tym w szczególności ze świadectwa homologacji UE nr [...] oraz instrukcji obsługi wag typu SAW 10c zastrzeżenie takie wcale nie wypływa, a wręcz przeciwnie, instrukcja wprost dopuszcza przy ich użyciu pomiar zarówno osi wielokrotnych pojazdu, jak i jego masy całkowitej, Ponadto, z ostrożności procesowej organ zarzucił także: II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a pkt 2 i art. 3 Dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r., nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych (Dz. U. UE. L z 20 lipca 1990 r. Nr 189, s. 1), § 2 pkt 2 rozporządzenia MGPIPS z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23), § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 26, poz. 152) polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że wagi typu SAW 10C przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi pojazdu, podczas gdy zarówno z tych regulacji, jak i wydanych na ich podstawie: świadectwa homologacji, deklaracji zgodności wydanej przez producenta wag, świadectwa legalizacji ponownej wydanej przez OUM w P. oraz instrukcji obsługi wag, zastrzeżenie takie wcale nie wypływa, a wręcz przeciwnie, przepisy te oraz instrukcja wprost dopuszczają przy ich użyciu pomiar zarówno nacisku osi wielokrotnych pojazdu, jak i jego masy całkowitej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, tym samym zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna GITD oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji rozpoznaje, co do zasady, w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż stwierdzenie braku tych naruszeń w postępowaniu przed organami i Sądem I instancji daje podstawę do oceny sposobu stosowania prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym oraz jego oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie Sądu II instancji nietrafne i niezasadne są jej zarzuty procesowe. Organ kwestionując wyrok WSA w W. podnosi, że wyrok Sądu I instancji narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na tym, że Sąd I instancji uwzględnił skargę, przyjmując brak istotnych ustaleń faktycznych dla rozstrzygnięcia sprawy, a stan faktyczny sprawy ustalony przez organy należycie wyjaśniał istotne dla sprawy okoliczności, przez co dawał podstawę do oddalenia skargi. W szczególności organy transportu drogowego dokonały poprawnych ustaleń w zakresie obciążeń pojazdu poddanego kontroli, stosując do wskazania tych wielkości wagi SAW 10C, bowiem te urządzenia mogły być użyte do pomiarów masy i nacisku osi wielokrotnych pojazdu, a z takim rodzajem pojazdu mamy do czynienia w sprawie, w której zapadł kwestionowany wyrok. W tak określonych realiach sprawy Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania, że istotna dla sprawy okoliczność została wadliwie ustalona. Skoro tak przyjął, to tym samym naruszył treść art. 133 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, który skarga kasacyjna ujmuje w pkt 1 i 2, stwierdzić należy, że jest on nietrafny. W ogóle trudno przyjąć, by Sąd I instancji mógł naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., skoro z akt sprawy wynika, że zaskarżony wyrok został wydany po zamknięciu rozprawy na podstawie akt. Z art. 133 § 1 wynika tryb działania sądu w związku z wydaniem wyroku. WSA w W. wypełnił warunki wynikające z treści tego przepisu, zatem nie mógł naruszyć jego dyspozycji, tym samym stwierdzić należy, że zarzut kasacyjny w tym zakresie jest oczywiście chybiony. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. NSA podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu przez Sąd I instancji, że wymierzenie kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązków nałożonych u.d.p., ponieważ ma zobiektywizowany charakter, to musi znajdować oparcie w precyzyjnie rozumianych przepisach prawa. W rozpoznawanej sprawie organy nie dochowały tej precyzji przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, bowiem nie wskazały, że funkcjonariusze dokonując w dniu [...] maja 2012 r. na drodze krajowej nr S10 kontroli pojazdu marki M. wraz z naczepą (5-cio osiową) działali zgodnie z prawem w zakresie ustalenia nacisków na poszczególnych osiach, skoro posłużyli się do pomiaru tych wielkości przy pomocy pary wag typu SAW 10C. Stosowne przepisy techniczne i dokumenty homologacyjne jednoznacznie wskazują, że przy pomocy dwóch wag SAW 10C można dokonać pomiaru nacisku osi wielokrotnych pojazdu, ale tylko w odniesieniu do maksymalnie trzech osi składowych. Zatem zastosowanie procedury ważenia dopuszczonej dla 3 osi składowych do pojazdu składającego się z 5 takich osi musi być potraktowane jako działanie niezgodne z prawem. W tym zakresie NSA potwierdza wcześniejsze własne stanowisko, zgodnie z którym tak przeprowadzone postępowanie co do podstawowej okoliczności dla wymierzenia kary nie ustala faktów w sposób jednoznaczny i niewątpliwy (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r. II GSK 1315/13, CBOIS). Wątpliwość w tym zakresie jest oczywista, bo z dokumentów, na które powołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną, nie wynikają twierdzenia, które miałyby obalać argumentację Sądu I instancji leżącą u podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej. Argumentacja GITD odwołująca się do dokumentów legalizacyjnych i wyprowadzone z nich wnioski są nietrafne, gdyż problemem dla sprawy istotnym, a więc oceny legalności działania organów nie jest to, że posługiwały się one nielegalnymi urządzeniami, ale to, że legalne urządzenia zostały wykorzystane w sposób niezgodny z prawem, bo dokonano nimi ważenia pojazdu, który nie został przewidziany do ważenia z wykorzystaniem określonej liczby urządzeń. Zdaniem NSA, trafnie przyjął Sąd I instancji, że sposób ważenia pojazdów musi odpowiadać przepisom technicznym, a więc tym, które związane są z technicznym sposobem wykonania pomiaru wynikającym z instrukcji obsługi. Z treści tego dokumentu nie wynika dopuszczalność procedury zastosowanej przez organ. Ten pogląd nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem NSA prezentowanym w wyrokach powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, gdy Sąd II instancji nie uwzględnił skargi kasacyjnej, a wyrok Sądu I instancji uchylił decyzje obu instancji ze względu na wadliwość postępowania wyjaśniającego, to wypowiadanie się w zakresie poprawności stosowania prawa materialnego jest przedwczesne. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.