II SA/Bd 762/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia[...], którą to decyzją Prezydent, po wznowieniu postępowania uchylił decyzje: – z dnia [...] r. w sprawie uznania skarżącego Z. S. za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, – z dnia [...]r. w sprawie przyznania skarżącemu prawa do stypendium w okresie odbywania szkolenia, – dnia [...] r. w sprawie utraty przez skarżącego prawa do stypendium, – z dnia [...] r. w sprawie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, i orzekł o odmowie uznania skarżącego w dniu [...] r. za osobę bezrobotną. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] uznał skarżącego Z. S. z dniem [...] r. za osobę bezrobotną oraz przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 14 stycznia 2010 r. Następnie, w związku ze skierowaniem skarżącego na szkolenie Prezydent decyzją z dnia [...] przyznał mu z dniem[...] prawo do stypendium w okresie odbywania szkolenia. W dniu [...] w związku z zakończeniem szkolenia Prezydent orzekł o utracie przez skarżącego z dniem 3 lipca 2010 r. prawa do stypendium. Z kolei w związku z uzyskaniem przez skarżącego jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej Prezydent decyzją z dnia [...] orzekł o utracie przez skarżącego z dniem 7 września 2010 r. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. Postanowieniem z dnia [...] r.,na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Prezydent wznowił z urzędu postępowanie w sprawach zakończonych ww. decyzjami: – z dnia [...]r. w sprawie uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, – z dnia [...] r. w sprawie przyznania prawa do stypendium w okresie odbywania szkolenia, – z dnia [...] r. w sprawie utraty przez prawa do stypendium, – z dnia [...] r. w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z dnia 20 lutego 2013 r. wynika, iż w okresie od 1 kwietnia 2001 r. do 2 listopada 2011 r. skarżący posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent na podstawie art. 145 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uchylił ww. decyzje: – z dnia [...] r. w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, – z dnia [...] r. w sprawie przyznania skarżącemu prawa do stypendium w okresie odbywania szkolenia, – z dnia [...] r. w sprawie utraty przez skarżącego prawa do stypendium, – z dnia [...] r. w sprawie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, i orzekł o odmowie uznania skarżącego w dniu 6 stycznia 2010 r. za osobę bezrobotną. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotny to osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący w okresie od 1 kwietnia 2001 r. do 2 listopada 2011 posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Oznacza to, że na dzień rejestracji tj. 6 stycznia 2010 r. skarżący nie spełniał warunków koniecznych do uznania za osobę bezrobotną. Odwołując się skarżący zarzucił organowi błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez przyjęcie, że sam fakt uzyskania przez osobę bezrobotną wpisu do ewidencji działalności gospodarczej skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej. Wskazując na przedłożone zaświadczenia z ZUS i Urzędu Skarbowego podniósł, że działalność gospodarczą zarejestrowaną w dniu 1 kwietnia 2001 r. zakończył w styczniu 2002 r., o czym powiadomił ZUS i Urząd Skarbowy. W okresie od 24 września 2010 r. do 31 stycznia 2013 r. prowadził wprawdzie działalność gospodarczą, ale była to inna działalność, wpisana pod innym numerem. Po rozpatrzeniu odwołania wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Odnośnie argumentacji odwołania wskazał, iż odwołuje się ono do orzecznictwa sądów odnoszącego się do ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która w dniu rejestracji skarżącego jako osoby bezrobotnej nie miała już mocy obowiązującej. W skardze do sądu administracyjnego Z. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im - podobnie jak w postępowaniu administracyjnym - błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ponadto skarżący podniósł, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, 9 i 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia czy i z jakich przyczyn działalność gospodarcza zarejestrowana na skarżącego nie została wyrejestrowana przez Prezydenta Miasta [...] oraz czy skarżący ponosi odpowiedzialność z tego tytułu, pomimo że działalność ta została wyrejestrowana w ZUS i Urzędzie Skarbowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podniósł, że organ wznowił postępowanie w czterech sprawach, uchylając zaś decyzje kończące cztery wznowione postępowania podjął nowe rozstrzygnięcie tylko w jednej – w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną. Brak jest rozstrzygnięć w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, przyznania stypendium, utraty statusu osoby bezrobotnej i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący wskazał ponadto, że podstawą wznowienia była okoliczność, że skarżący posiada w ewidencji działalności gospodarczej wpis, o czym organ dowiedział się rzekomo z wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z dnia 20 lutego 2013 r. Tymczasem Prezydent do dnia 31 grudnia 2011 r. prowadził ewidencję działalności gospodarczej, a stosownie do art. 66 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 18 poz. 97 z późn. zm.) pozostał właściwy w zakresie spraw ewidencyjnych przedsiębiorców, którzy zakończyli wykonywanie działalności gospodarczej przed dniem 1 listopada 2011 r. Wpis działalności prowadzonej przez skarżącego pod nr [...] został wykreślony z urzędu przez Prezydenta z powodu niezgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, co oznacza przyznanie przez organ, iż taki wpis nie powinien znajdować się w ewidencji i jest wadliwy. Podstawą wznowienia postępowania musi być natomiast nie tylko "nowa okoliczność faktyczna" nieznana organowi w dniu wydania decyzji, lecz nieznana pomimo wykonywania przez organ obowiązków z art. 7 k.p.a. zmierzających do należytego wyjaśnienia w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją okoliczności istotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżonych decyzji. Zasadnie natomiast skarżący zarzuca organowi naruszenie przepisów postępowania odnośnie braku rozstrzygnięć co do części wznowionych postępowań administracyjnych. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego mogą zapaść różne rozstrzygniecia wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej, wydawana na podstawie wskazanego przez Prezydenta w decyzji z dnia 8 kwietnia 2013 r. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Nowa decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową. Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może ograniczać się do uchylenia dotychczasowej decyzji. Rozstrzygając sprawę w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien wydać nową decyzję, którą uchyli dotychczasową decyzję ostateczną i na nowo rozstrzygnąć sprawę. Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy zauważyć, że rozstrzygnięcia w przedmiocie: 1) uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, 2) przyznania prawa do stypendium w okresie odbywania szkolenia, 3) utraty przez prawa do stypendium, 4) utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku – zapadły w czterech różnych postępowaniach, w drodze czterech różnych decyzji. Uchylenie we wznowionych postępowaniach wszystkich czterech decyzji, o których mowa w decyzji Prezydenta z dnia [...] r. oznacza, że konieczne jest wydanie czterech nowych rozstrzygnięć, które zakończą obecnie "otwarte" postępowania. Tymczasem Prezydent wydał rozstrzygnięcie tylko odnośnie pierwszego z wymienionych postępowań tj. dotyczącego rozstrzygnięcia o statusie bezrobotnego. Takie rozstrzygnięcie tj. poprzestające jedynie na uchyleniu dotychczasowej decyzji, w sposób istotny narusza art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Co więcej - okoliczność braku prowadzenia działalności gospodarczej jest przesłanką ustawową jedynie pierwszej z wymienionych decyzji tj. w przedmiocie przyznania statusu osoby bezrobotnej. Wskazana przez organ nowa okoliczność, nieznana w dniu wydawania decyzji z dnia [...] tj. posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej jest istotna dla zbadania przesłanek uznania za osobę bezrobotną. Nie jest to natomiast okoliczność, którą należało badać przy wydawaniu pozostałych decyzji. Pozostałe decyzje wskazane przez organ tj. w przedmiocie przyznania prawa do stypendium w okresie odbywania szkolenia, utraty przez prawa do stypendium art. 41 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy)i utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku (art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy) są decyzjami wydawanymi w stosunku do bezrobotnego tj. opartymi na wcześniejszym ustaleniu, że dana osoba taki status posiada. Są to więc w istocie decyzje wydawane w oparciu inną decyzję - decyzję o uznaniu danej osoby za osobę bezrobotną, a nie w oparciu o ustalenie, że dana osoba nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej. Przesłanką wznowienia postępowania w trzech wymienionych postępowaniach nie może być zatem w ogóle okoliczność wskazywana przez organ. Mogłaby być nią przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. tj. co wymagałoby jednak wcześniejszego ostatecznego uchylenia decyzji z dnia 23 stycznia 2010 r. w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien wydać rozstrzygnięcie biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Sądu - oceniając odrębnie wystąpienie przesłanki wznowienia i wydając rozstrzygnięcie w każdym ze wznowionych postępowań. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.