II OZ 1128/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 644/13 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi H.W. i A.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 644/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek H.W. o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Puckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka drogi gminnej – ul. S. w Jastarni. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż H.W. i A.S. wniosły do Sądu skargi na ww. decyzje. Sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W skardze H.W. zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego wniosku skarżąca stwierdziła, że wykonanie decyzji przynosi jej szkody. Z uwagi na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności skarżąca pozbawiona jest możliwości władania nieruchomością, a nadto faktycznie nastąpiło zajęcie całej nieruchomości na potrzeby prowadzonej inwestycji. Skutkuje to powstaniem realnej szkody - pomimo tego, że decyzja nie posiada przymiotu ostateczności jest realnie wykonywana. Wobec uniemożliwienia prowadzenia jakiejkolwiek działalności na całym należącym do niej terenie skarżąca została pozbawiona co do zasady prawa własności swojej działki. Sąd I instancji rozpoznając powyższy wniosek przytoczył treść art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 – dalej jak "p.p.s.a."). W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie wykazała, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie sprecyzowała na czym polega szkoda. Powołała się jedynie na pozbawienie możliwości władania nieruchomością. Sąd I instancji stwierdził, że zajęcie nieruchomości na potrzeby realizowanej inwestycji drogowej nie jest równoznaczne z wyrządzeniem skarżącej szkody. Nadto skarżąca zarzuciła, że wykonywana jest decyzja, która nie jest ostateczna, choć jednocześnie stwierdziła, że decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Sad I instancji podkreślił, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2013. 687 t.j.). Ustawa ta ma szczególny charakter, bowiem jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora na cele budowy drogi. W ocenie Sądu I instancji wstrzymanie zaskarżonej decyzji byłoby zatem istotnym zaburzeniem tegoż procesu i jednocześnie naruszałoby w sposób rażący społeczny interes, który stał się podstawą wydania orzeczenia. Sąd I instancji wyjaśnił, iż rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej należy zatem uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi (por. postanowienia NSA z 27 września 2012 r., II OZ 818/12, z dnia 8 marca 2011 r., II OSK 411/11 i z dnia 17 września 2010 r., II OZ 923/10, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 47/11 publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zażalenie na to postanowienie wniosła H.W. reprezentowana przez adwokata. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu błędne pominięcie konsekwencji dalszego wykonywania zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, polegających na przejęciu - wobec technologicznej konieczności wykorzystania całej nieruchomości będącej własnością skarżącej na potrzeby realizacji inwestycji - przez ten organ we władanie całej nieruchomości skarżącej, a w konsekwencji realne wywłaszczenie nieruchomości będącej własnością H.W. w całości, co stanowi przesłankę wstrzymania wykonania decyzji polegającą na wyrządzeniu znacznej szkody i spowodowaniu trudnych do odwrócenia skutków. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy w zaskarżonym zakresie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż skarga złożona przez H.W. zmierza do uniemożliwienia rozdrobnienia jej nieruchomości, już w chwili obecnej o małym rozmiarze. Podniesiono, iż w wyniku podziału nieruchomości zgodnie z decyzją Wojewody Pomorskiego dojdzie bowiem do wydzielenia działek o obszarze odpowiednio: 0.0049 ha (planowana nowa działka C), 0.0093 ha (planowana nowa działka D) i 0.0274 ha (planowana nowa działka E). Zdaniem skarżącej tak znaczne rozdrobnienie jej nieruchomości będzie skutkować realną szkodą majątkową. Wynika to z oczywistego faktu, iż nieruchomości drobne i o małej możliwości wykorzystania zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego stanowią niższą wartość rynkową, niż działki o większym obszarze. Podniesiono, iż prowadzenie prac budowlanych na zajętej pod inwestycję nieruchomości powoduje, ze skarżąca z jednej strony pozbawiona jest możliwości władania swoją własnością, a nadto nieformalnie została ona wywłaszczona z całej nieruchomości. Podkreślono, iż działania skarżącej nie zmierzają do bojkotowania tej inwestycji, bowiem skarżąca wielokrotnie zwracała się do Burmistrza Jastarni o wykup całej jej nieruchomości, co niewątpliwie byłoby korzystne dla inwestycji i zabezpieczyło prawa skarżącej. Działania H.W. zmierzają wyłącznie do uzyskania należnej jej ochrony prawnej, przysługującej jej jako właścicielki nieruchomości, na której inwestycja ma być przeprowadzona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu ochronę skarżącego przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody, przed dokonaniem przez sąd merytorycznej kontroli tej decyzji. Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne oraz wskazać dlaczego uznał, że inwestor na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to on ponosi ryzyko jej wykonania przed rozpoznaniem skargi i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy rozumieć taki stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech. Merytoryczne zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie stanowią przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu. Zasadność wydanej decyzji jest przedmiotem oceny dopiero w toku rozpoznawania wniesionej skargi. Brak bezpośredniego związku między wykazywanym zagrożeniem, a wykonaniem zaskarżonej decyzji oznacza, iż nie ma podstaw do jej wstrzymania. Należy mieć także na uwadze na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie ma obligatoryjnego charakteru, bowiem sąd jest władny odmówić jej zastosowania także wówczas, kiedy zachodzi niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., jeżeli uwzględnieniu wniosku sprzeciwia się interes społeczny, gdyż udzielenie stronie skarżącej ochrony powodowałoby zagrożenie celu publicznego, o którego realizacje chodzi w tej sprawie. Rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi należy zatem uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. Należy podkreślić, że zagwarantowanie prawa własności nie oznacza, że jest ono nienaruszalne. Mogą bowiem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie tego prawa. Należy podkreślić, że wynikłe z wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej szkody podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odszkodowanie przewidziane za przejście nieruchomości na własność, m.in. Skarbu Państwa, wskazuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, co jest jednym z warunków udzielenia ochrony tymczasowej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji