II GSK 40/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 601/13 w sprawie ze skargi Powiatu O. na decyzję Zarządu Województwa W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2) zasądza od Powiatu O. na rzecz Zarządu Województwa W. kwotę 6505 (sześć tysięcy pięćset pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 601/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu O. (zwanego dalej: skarżącym) na decyzję Zarządu Województwa W. (zwanego dalej: IZ) z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] r. z dnia [...] maja 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu 31 maja 2010 r. IZ zawarła ze skarżącym umowę o dofinansowanie projektu o nr [...] pn. "Rewitalizacja budynku powojskowego na nowoczesne centrum użyteczności publicznej w O. przy ulicy J.". W toku przeprowadzonych w dniach 26 – 27 marca 2012 r. czynności kontrolnych w zakresie realizacji tego projektu stwierdzono m.in. naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655 ze zm.), zwanej dalej: p.z.p. Ustalono bowiem, że skarżący naruszył zasadę uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców poprzez wpisanie w ogłoszeniu o zamówieniu, wymogu posiadania środków finansowych lub zdolności kredytowej w wysokości nie mniejszej niż na kwotę zaoferowaną w złożonej ofercie, jako warunku dotyczącego sytuacji ekonomicznej i finansowej zapewniającej wykonanie zamówienia. IZ stwierdziła, że w sprawie wystąpiła nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L Nr 210, poz. 25 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1083/2006. Stwierdzone naruszenia przepisów p.z.p. skutkowały nałożeniem korekty finansowej według zasad określonych w dokumencie zatytułowanym: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", zwanym dalej: Taryfikatorem. Wskaźnik korekty finansowej ustalono na poziomie 5%, uznając, że w sprawie wystąpiła kategoria nieprawidłowości polegająca na stosowaniu dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert (Taryfikator, tabela 4 pkt 5 ppkt 1). W dniu 1 października 2012 r. doręczono skarżącemu wezwanie do uregulowania kwoty 67.146,90 zł. Po upływie wyznaczonego w tym wezwaniu terminu IZ wszczęła postępowanie i wydaną w jego wyniku decyzją z dnia [...] maja 2013 r. na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zwanej dalej: u.f.p., zobowiązała skarżącego do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich w kwocie 220.984,88 zł wraz z odsetkami za zwłokę. W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy IZ decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r. IZ ponowiła ocenę, że beneficjent naruszył art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1 p.z.p. poprzez zawarcie w ogłoszeniu o zamówieniu, jako warunku dotyczącego sytuacji ekonomicznej i finansowej zapewniającej wykonanie zamówienia, wymogu posiadania środków finansowych lub zdolności kredytowej w wysokości nie mniejszej niż na kwotę oferty. W skardze na powyższą decyzję Powiat O. zarzucił naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1a, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 207 u.f.p., art. 22 ust. 1 i art. 7 ust. 1 p.z.p. oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712, ze zm.), zwanej dalej: z.p.p.r. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 15 maja 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przywołał treść przepisów będących podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć i stwierdził, że przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji określających kwotę przypisaną do zwrotu, nie wydano wcześniej odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową, a więc opartego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. Kwotę ustalonej, ale nienałożonej decyzją, korekty finansowej IZ, w postępowaniu o zwrot środków traktuje, jako odpowiednik "środków wykorzystanych z naruszeniem procedur" i podlegającą zwrotowi w rozumieniu i na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Sąd I instancji podkreślił, że § 14 ust. 19 umowy o dofinansowanie wprowadzony został w oparciu o podpisany przez skarżącego w dniu 31 maja 2010 r. aneks do umowy o dofinansowanie podpisanej tego samego dnia, przewidujący możliwość wymierzenia korekt finansowych w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Beneficjenta procedur udzielania zamówień publicznych. Postanowienia umowne przewidują więc obowiązek zastosowania "Taryfikatora" (określonego § 1 pkt 15 umowy), jako instrumentu do ustalania wysokości środków podlegających zwrotowi. Zdaniem Sądu dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności, opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. oraz art. 60 pkt 6 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że niepoprzedzenie decyzji w przedmiocie zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich ostateczną decyzją w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że skarżący negował w toku postępowania zasadność i sposób obliczania korekty finansowej, a poprzez niewydanie odrębnej decyzji o dokonaniu korekty finansowej, z pouczeniem o odpowiednich środkach zaskarżenia, pozbawiono go możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska organu w ramach postępowania przed organami i skargi do sądu administracyjnego. Stwierdzona konieczność wydania decyzji w przedmiocie korekt powoduje, że postępowanie powinno być ponownie przeprowadzone z zastosowaniem reguł przewidzianych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponieważ obie zaskarżone decyzje Zarządu Województwa zostały uchylone z przyczyn procesowych, przedwczesne jest wypowiadanie się Sądu, co do zasadności zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej Zarząd Województwa W. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu, organ w tej sprawie, powinien wydać decyzję o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, podczas gdy wydanie takiej decyzji nie znajduje podstaw prawnych, co w efekcie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną powołując się na rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie ustalania i nakładania korekty finansowej, co do konieczności wydania odrębnej decyzji poprzedzającej wydanie decyzji o zwrocie środków, przy dopuszczalności obrony beneficjenta przed sądami powszechnymi, wniósł o przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Argumentację na poparcie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Powiat O. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. W sprawie postawiono tylko jeden zarzut kasacyjny odnosi się on do zakwestionowania poglądu Sądu I instancji, że przed wydaniem decyzji o zwrocie winna być wydana decyzja o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej. Jako naruszony podano art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. Uchybienie tej regulacji polegało na jej błędnej wykładni. Zarzut skargi kasacyjnej stanowi zatem o naruszeniu prawa materialnego. W myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ustawodawca nie obwarował tej podstawy istotnym wpływem na wynik sprawy, w przeciwieństwie do naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z uwagi na rozbieżność w orzecznictwie w spornej kwestii została podjęta uchwała z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, LEX nr 1523401, w składzie siedmiu sędziów NSA, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Motywując zajęte stanowisko NSA w poszerzonym składzie uznał, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne od siebie instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, bowiem korekta przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w art. 207 u.f.p. Wynika to z podstawy faktycznej korekty, która także stanowi okoliczności faktyczne zwrotu. Jeżeli się zważy, że zwrot, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. i art. 207 ust. 1 u.f.p. dotyczy tych samych środków uznanych za nienależne z powodu tych samych naruszeń, które stwierdzono dokonując korekty, to nie byłyby do pogodzenia dwie kolejne decyzje, dotyczące tego samego przedmiotu (decyzja o nałożeniu korekty i decyzja o zwrocie). Nałożenie korekty w formie decyzji administracyjnej czyniłoby zbędnym wydanie decyzji o zwrocie tych środków, ponieważ tak rozumiana korekta w istocie zawierałaby w sobie rozstrzygnięcie o zwrocie a więc zastępowałaby decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Decyzja administracyjna jest jednostronnym rozstrzygnięciem kształtującym prawa lub obowiązki indywidualnego podmiotu. Ustalenie i nałożenie korekty decyzją, określającą kwotę środków, które podlegają zwrotowi, oznaczałoby nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu tej kwoty, podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (art. 3 w zw. z art. 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. Nr 24, poz. 151 z późn. zm.). W tej sytuacji bezprzedmiotowe byłoby zarówno wezwanie beneficjenta przez instytucję, która zawarła umowę o dofinansowanie, do dobrowolnego zwrotu kwoty ustalonej w decyzji o korekcie (art. 207 ust. 8 u.f.p.), jak i wydanie na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzji zobowiązującej do zwrotu. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa. Postawiona teza o niedecyzyjnym ustalaniu i nakładaniu korekty finansowej uwzględnia regułę wykładni przepisów prawa prezentowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiącą, że nie jest dopuszczalne interpretowanie przepisu w taki sposób, który pozbawiałby część tego przepisu znaczenia prawnego, zgodnie z łacińską sentencją per non est (nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne). Przykładem takiego orzecznictwa jest uchwała Trybunału Konstytucyjnego, w której Trybunał uznał za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa takiej wykładni, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu (...) należałoby uznać za całkowicie zbędny (por. uchwałę TK z dnia 14 czerwca 1995 r., sygn. akt W 19/94, OTK 1995/1/23). Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 czerwca 1999 r. sygn. akt I KZP 19/99, skonstatował natomiast, iż fundamentalne reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie - rzecz jasna idealizujące - o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także Z. Ziembiński, Teoria prawa, PWN 1978, s. 106 - 123 oraz uchwałę SN z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I KZP 53/99). Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego godną zauważenia jest teza, że konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, iż stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97, uzasadnienie uchwały z dnia 14 grudnia 1998 r. sygn. akt FPS 19/98, a także uchwały z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, opubl. w: ONSA 2000/3/92). Wobec powyższego podkreślić należy, że za poglądem o braku podstaw prawnych do wydania decyzji o korekcie finansowej przemawia brak argumentów o charakterze aksjologicznym, np. sprawnego działania administracji publicznej czy ochrony beneficjenta, jak i skutki w postaci pozbawienia treści normatywnej art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p., tj. regulacji dotyczącej wezwania do dobrowolnego zwrotu dofinansowania, a także unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania decyzji o zwrocie płatności. W konkluzji tych rozważań należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest więc jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Skład orzekający zaprezentowaną argumentację uchwały w pełni podziela. W świetle powyższego za zasadny należało przyjąć zarzut skargi kasacyjnej polegający na błędnej wykładni art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. polegający na nieuprawnionym przyjęciu przez WSA, iż przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu, organ powinien wydać decyzję o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, gdyż wydanie takiej decyzji nie znajduje podstaw prawnych. W ponownym postępowaniu Sąd I instancji uwzględniając przedstawioną argumentację dokona już pełnej oceny legalności zaskarżonej doń decyzji o zwrocie dofinansowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.