II SA/Wa 903/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącej R. J. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r., na podstawie art. 45 ust. 1 i art. 147 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179), zwolnił R. J. ze służby w Policji z dniem [...] lipca 1990 r. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w K. w dniu [...] lipca 1990 r. wydał rozkaz personalny dla celów kadrowo-finansowych, w którym potwierdził fakt zwolnienia policjanta ze służby, określając składniki uposażenia. Z dniem [...] sierpnia 1990 r. zainteresowana została przyjęta do pracy na etat cywilny i od tego dnia wykonywała zadania w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K., zaś od dnia [...] czerwca 1999 r. w Komendzie Miejskiej Policji w K. W dniu [...] listopada 2012 r. R. J. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. na podstawie art. 16 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu wniosku podała, że rozkaz wydano z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie zawierał uzasadnienia i pouczenia o środkach odwoławczych. Wskazała ponadto, że rozkaz został wydany bez zasięgnięcia opinii organizacji związkowej. W dniu [...] stycznia 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionego rozkazu personalnego. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 1990 r. w sprawie zwolnienia ww. ze służby w Policji. W stosunku do decyzji R. J. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podkreśliła, iż organ błędnie podał podstawę prawną rozkazu personalnego, a organy kierowały się dowolnością przy wyborze osób do zwalniania. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 1990 r. w sprawie zwolnienia ww. ze służby w Policji, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność na charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz – J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz – B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Dalej organ podał, że zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, oficerów zwalnia ze służby Komendant Główny Policji, to samo dotyczy innych policjantów zwalnianych z przyczyn określonych w art. 41 ust. 2 pkt 5. Stosownie do art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, policjanta można zwolnić ze służby w przypadkach gdy wymaga tego ważny interes służby. Zgodnie z art. 147 ustawy o Policji Minister Spraw Wewnętrznych zorganizuje Policję w ciągu 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 1). Z chwilą zorganizowania Policji likwidacji ulegają urzędy spraw wewnętrznych (ust. 2). Ustawodawca w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179) wprowadził zapis, że pracownicy służb administracyjno-gospodarczych są zatrudniani w komendach i komisariatach Policji na zasadach określonych w przepisach o pracownikach urzędów państwowych z wyjątkiem stanowisk określonych przez Komendanta Głównego Policji. W związku z tym, iż w strukturach urzędów spraw wewnętrznych wszyscy z wyjątkiem niektórych pracowników obsługi byli zatrudniani na etatach funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej i Służby Bezpieczeństwa, zatem nowe struktury policyjne zachowały etaty mundurowe tylko dla tej części dotychczasowych milicjantów, którzy wykonywali prace merytoryczne. Natomiast pracowników urzędów służb administracyjno-gospodarczych należało zatrudnić jako pracowników urzędów państwowych. W konsekwencji koniecznym było rozwiązanie stosunków służbowych z tymi funkcjonariuszami, którzy nie wykonywali funkcji merytorycznych a realizowali wyłącznie zadania z zakresu obsługi administracyjno-ekonomicznej. Jako podstawę prawną rozwiązania stosunków służbowych z tymi osobami przyjęto art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 147 ustawy o Policji, uznając, że ważny interes służby wyraża się w konieczności utworzenia nowych struktur organizacyjnych i dostosowania zatrudnienia do nowych unormowań prawnych. W nowych strukturach księgowe, kasjerki, sekretarki, maszynistki, asystentki itp. z dotychczasowych urzędów spraw wewnętrznych mogły pracować w Policji tylko jako urzędniczki. Zgodnie z art. 149 ust. 1 ustawy z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stawali się policjantami, zaś urzędniczki, dotąd na etatach milicyjnych musiały zostać zwolnione ze służby i ewentualnie mogły zostać zatrudnione na etatach urzędniczych. Wśród takich osób znalazła się R. J., która do czasu zorganizowania w 1990 r. Policji była funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej i w tym okresie pełniła służbę na stanowisku referenta [...] . Przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowił merytoryczną podstawę podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby przy przyjęciu zarówno przesłanek celowościowych, tj. reorganizacji resortu, jak i wymiaru indywidualnego decyzji wskazujących na okoliczność wykonywania przez stronę zadań z zakresu administracji, uniemożliwiającej dalsze pełnienie służby w Policji w związku z reorganizacją, jednak zwolnienie nie spowodowało utraty zatrudnienia, ponieważ została przyjęta na etat pracownika cywilnego. Organ podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że rozkaz personalny nie był pozbawiony uchybień formalnych - brak uzasadnienia, pouczenia o środkach odwoławczych i brak opinii związku zawodowego Policji - jednak uchybienia te w kontekście ówczesnej sytuacji nie mają istotnego wpływu na treść decyzji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 147 ustawy o Policji wobec wydania rozkazu personalnego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że rozkaz personalny nie zawiera uzasadnienia i pouczenia. Wskazała, że art. 41 ust. 2 pkt 5 stanowi fakultatywną podstawę zwolnienia, a zatem należało przeprowadzić postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w ocenie Sądu narusza przepisy prawa. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm). Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą powinno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność Ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz – J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz – B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie, co organ przyznaje, nastąpił szereg naruszeń podstawowych zasad postępowania: nie wskazano podstawy prawnej, rozkaz personalny nie zawiera uzasadnienia ani pouczenia. W ocenie Sądu organ nie zbadał czy naruszenia w istocie miały charakter rażących naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania rozkazu personalnego z obrotu prawnego. Wskazać należy, że tylko niektóre przypadki naruszenia prawa procesowego mogą być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej naruszenie szeregu przepisów postępowania może implikować stwierdzenie, iż mnogość uchybień proceduralnych pociągało za sobą rażące naruszenie prawa, które wymagałoby wyeliminowanie tak podjętej decyzji z obrotu prawnego. Organ powinien szczegółowo ustalić stan faktyczny odnośnie każdego z naruszeń, a przede wszystkim wykazać, że ogół tych naruszeń pociąga za sobą lub nie pociąga skutków materialnoprawnych, które są nie do pogodzenia, albo w rażący sposób są sprzeczne z treścią obowiązujących przepisów prawa w takim stopniu, że należy je uznać za rażące naruszenie prawa. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji zostało wydane w oparciu o art. 152 cytowanej ustawy, zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 ww. ustawy.