I OSK 3050/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I SAB 376/13 oddalającego skargę W. J. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; II. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz W. J. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. W dniu 11 grudnia 2012 r. W. J. (dalej również: wnoszący skargę kasacyjną) wystąpił do Urzędu m.st. Warszawy o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]" – dz.[...], która na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), przeszła na własność Państwa. W piśmie z 9 stycznia 2013 r. W. J. złożył zażalenie na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie. Postanowieniem z 14 marca 2013 r. nr 274/2013 Wojewoda Mazowiecki uznał zażalenie wnioskodawcy za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia tego postanowienia. 2. W piśmie z 25 czerwca 2013 r. W. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. 3. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Prezydent m. st. Warszawy zawiesił postępowanie w sprawie odszkodowania do czasu ustalenia wszystkich współwłaścicieli wyżej wskazanej nieruchomości oraz ich następców prawnych. W dniu 7 czerwca W. J. złożył zażalenie na postanowienie z [...] lipca 2013 r. 4. Wyrokiem z 25 września 2013 r. (sygn. akt I SAB/Wa 376/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. J. 4.1. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, między innymi, że analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. 4.2. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wydanie przez organ decyzji w sprawie, czy też podjęcie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w którym złożono skargę na bezczynność, wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja taka lub inne rozstrzygnięcie podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Tym samym nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub nie zostanie ono podjęte. 4.3. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z [...] lipca 2013 r. zawiesił postępowanie administracyjne, więc nie można postawić mu zarzutu bezczynności. 4.4. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bowiem bieg terminów przewidzianych w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn.), a tym samym eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. 4.5. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w chwili wyrokowania postępowanie administracyjne było zawieszone, to brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pozostaje w bezczynności. 4.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. Tym samym w niniejszej sprawie, sąd nie mógł przeprowadzić kontroli zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania, a co może mieć miejsce jedynie na skutek skargi na to postanowienie. 5. W piśmie z 25 listopada 2013 r. W. J. wniósł skargę kasacyjną od wyroku z 25 września 2013 r., któremu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 20 września 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na: – pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności związanych z celowym i bezpodstawnym wydaniem przez organ pierwszej instancji, tuż po złożeniu przez wnoszącego skargę kasacyjną skargi na bezczynność, postanowienia o zawieszeniu postępowania, co z kolei w sposób oczywisty pozbawiło wnoszącego skargę kasacyjną do obrony przysługujących mu praw; – błędnym przyjęciu, że Sąd nie może badać zasadności zawieszenia (nawet nieprawomocnego) postępowania przez organ administracji publicznej; – niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ administracji publicznej umyślnie przedłuża postępowanie administracyjne, nie przekazując akt sprawy w celu rozpoznania postępowania zażaleniowego, to jest na niedostrzeżeniu zamierzonego i celowego zaniechania przez organ nie sporządzenia przed przekazaniem do sądu odpisów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii akt sprawy albo kserokopii akt sprawy, które następnie mogłyby zostać potwierdzone za zgodność z oryginałem, a następnie przekazane do organy administracji publicznej drugiej instancji w celu rozpoznania zażalenie przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd ze skargi na bezczynność organu; 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy w sposób oczywisty zależało od wyniku innego toczącego się postępowania, to jest postępowania zażaleniowego na bezpodstawne zawieszenie postępowania, które nastąpiło po złożeniu skargi na bezczynność; 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy jedynie w zakresie zarzutów skargi, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, w przypadku, gdy po wniesieniu skargi organ administracji publicznej wydał bezpodstawne postanowienie o zawieszeniu postępowania; 4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia bezpodstawnie stosowanych środków przez organ administracji publicznej. W. J. wniósł o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; – rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, – zasądzenie od organu na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 5.1. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej W. J. wskazał, między innymi, że problem prawny niniejszej sprawy tkwi w odpowiedzi na pytanie: "czy usunięcie przez organ administracji stanu bezczynności poprzez wydanie bezpodstawnego postanowienia o zawieszeniu po wniesieniu skargi powoduje bezzasadność skargi, a tym samym jej oddalenie i przegranie procesu przez skarżącego?". 5.2. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, odpowiedź Sądu pierwszej instancji na powyższe pytanie jest pozytywna. Godzi to w zasadę sprawiedliwej drogi sądowej, gdyś oznacza, że bezpodstawna, celowa, jednostronna i władcza czynność strony (organu) po wpłynięciu skargi na bezczynność powoduje, że druga strona (skarżąca) musi proces przegrać i ponieść jego koszty. Choćby zatem bezczynność organu istniała obiektywnie, to i tak skarżący proces może przegrać, bo organ wyda bezpodstawny akt po wniesieniu skargi, który następnie zostanie uchylony przez organ drugiej instancji, ale już po oddaleniu przez sąd skargi na bezczynność. 5.3. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że skoro Sąd pierwszej instancji ustalił – mając na względzie to, że skarga została wniesiona w dniu 25 czerwca 2013 r. - że usunięcie bezczynności przez organ nastąpiło z dniem wydania postanowienia z [...] lipca 2013 r. (a więc po wniesieniu skargi), a ponadto ponad miesiąc od wpływu skargi, to trudno jednocześnie uznać za trafny pogląd, że skarga okazała się być bezzasadna. Nie może być przecież wątpliwości, że do tego dnia organ pozostawał w bezczynności. A skoro organ pozostawał w bezczynności cały czas od momentu złożenia wniosku, gdyż celowo wydane bezpodstawne postanowienie o zawieszeniu postępowania po złożeniu skargi na bezczynność było bezprzedmiotowe, to była ona zasadna. 5.4. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, ze stanowiska prawnego, przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wynika, że strona zawsze będzie skazana na przegraną, gdyż jak strona wniesie skargę, to organ zawsze będzie bezpodstawnie zawieszał postępowanie, a skarga będzie oddalana. Ten mechanizm daje organowi możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego bez ograniczeń czasowych – co prawdopodobnie nie było intencją ustawodawcy. 5.5. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ administracji publicznej celowo i bezpodstawnie zawiesił postępowanie administracyjne. Zawieszenie postępowania było niezgodne z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych, zawieszenie postępowania, mimo, oczywistego braku przyczyny określonej w art. 97 § 1 k.p.a., nie przerywa biegu terminów ustalonych dla załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. Zarzut bezczynności jest uzasadniony, gdy organ administracyjny zawiesił postępowanie mimo oczywistego braku przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. 5.6. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie można poprzestać na mechanicznym stwierdzeniu zasadności postanowienia o zawieszeniu, ponieważ bezpodstawne oddalenie byłoby krzywdzące dla strony i oznaczałoby kierowanie się niesłusznym formalizmem, prowadzącym w przedmiotowym przypadku do pozbawienia strony wymiaru sprawiedliwości. Sąd nie może opierać się na powołanej w postanowieniu o zawieszeniu przyczynie wstrzymania biegu sprawy i powinien zbadać rzeczywiste powody zawieszenia postępowania. Dopuszczenie badania prawidłowości podstawy prawnej wskazanej w postanowieniu o zawieszeniu postępowania może prowadzić sąd do przekonania, że taka przyczyna na tyle została błędnie, co w ogóle nie istniała. W wyniku przeprowadzonego badania sąd może dojść do wniosku, że postępowanie zostało zawieszone, mimo że w rzeczywistości brakowało podstawy prawnej do wydania postanowienia w tej kwestii. 5.7. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, jeśli zaakceptować stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, to nigdy nie dojdzie do wydania wyroku nie oddalającego skargi, gdyż organ zawsze przed wyrokiem będzie miał możliwość zawieszania spraw w sposób bezzasadny i bez żadnej kontroli sądowoadministracyjnej. 5.8. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie zawiesił postępowania sądowoadministracyjnego, gdy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego zależało rozstrzygnięcie sprawy. Nie rozważył, czy w danym przypadku zachodzi konieczność zawieszenia postępowania. Sąd, oddalając skargę, mógł przypuszczać, że zażalenie będzie skuteczne, wskutek czego skarga na bezczynność również byłaby skuteczna. Sąd był zobowiązany zawiesić postępowanie do czasu rozpoznania zażalenia na zawieszenie postępowania, ponieważ miało ono znaczenie dla rozpoznania skargi na bezczynność. 5.9. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że sąd rozstrzygnął jedynie w zakresie zarzutów skargi, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia w granicach sprawy, mimo że po wniesieniu skargi zostało wydane bezpodstawne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Sąd powinien zbadać w sposób wtórny jaka przyczyna tkwiła u podstaw zawieszenia postępowania. 5.10. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Sąd pierwszej instancji wybiórczo przedstawił stan sprawy, nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylił się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia bezpodstawnie stosowanych środków przez organ administracji publicznej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do tezy, że sąd nie może przeprowadzać kontroli zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Taka kontrola może mieć miejsce jedynie na skutek skargi na to postanowienie. Jednakże, bezpodstawne zawieszenie postępowania administracyjnego nastąpiło po ponad jednym miesiącu od wniesienia skargi na bezczynność. Sąd w ogóle nie dostrzegł tego zagadnienia. 5.11. Ponadto, nie odnosząc swoich wywodów do żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Prezydent m.st. Warszawy od dnia złożenia wniosku nie rozpoznał sprawy i nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wyżej wskazaną nieruchomość. Organy administracji publicznej są obowiązane działać bez zbędnej zwłoki. Działanie bez zbędnej zwłoki należy rozumieć jako zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im biegu oraz obowiązek przeprowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w działaniu. Poza sporem pozostaje, że Prezydent m.st. Warszawy nie wydał decyzji w ustawowym terminie. Zawieszenie postępowania administracyjnego było swoistym podstępem i zdecydowanym nadużyciem praw, mającym również na celu pozbawienie strony prawa do obrony, prawa do sprawiedliwej drogi sądowej i takie postępowanie organu należy uznać za sprzeczne z wzorcem zasady państwa prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że spełniły się wszystkie przesłanki z art. 182 § 2 p.p.s.a., więc skargę kasacyjną można rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. 7. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ogólnikowość uzasadnienia w świetle nowej regulacji prawnej, przyjętej w art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, czyni skargę w pełni zasadną. Sąd rozpoznając sprawę pominął nowe rozwiązania prawne, wynikające z tej regulacji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK1360/12). W świetle aktualnej regulacji prawnej nie można pominąć przy rozpoznaniu skargi na bezczynność zasadności zawieszenia postępowania. Ocena po pięciu miesiącach konieczności ustalenia stron postępowania administracyjnego nie może zostać zaakceptowana z punktu widzenia zasad szybkości. 8. Z wyżej przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.