III SA/Kr 125/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 28 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego skargę oddala W. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 6 lutego 2013 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego z [...] 2012r. nr [...] o uchyleniu decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] 1996r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego równoważnego za brak lokalu mieszkalnego i cofnięciu tego przyznanego uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy: W. W. pełnił służbę w policji od dnia 16 grudnia 1991r. w Komendzie Powiatowej Policji. Skarżący wspólnie z rodziną (żoną i dwoma córkami) zamieszkuje w miejscowości K nr [...], w domu jednorodzinnym, którego jest współwłaścicielem wraz z żoną na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej. Powierzchnia mieszkalna tego domu wynosi 64 m2, czyli na jednego członka rodziny przypada 16 m2 powierzchni mieszkalnej, co oznacza, że posiadany i zajmowany dom zaspokaja w pełni przysługujące policjantowi 4 norm zaludnienia (tj. powierzchnię w przedziale 28 - 40 m2 pokoi). Komendant Rejonowy Policji przyjął miejscowość K, jako miejscowość niepobliską do miejsca pełnienia służby, gdyż według dołączonych przez policjanta rozkładów jazdy publicznych środków transportu, czas przejazdu w obie strony przekraczał 2 godziny i decyzją z dnia [...] 1996r. przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej dla policjanta posiadającego członków rodziny. W dniu 6 czerwca 2012 r. skarżący złożył w Komendzie Powiatowej Policji oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, w którym poinformował, że czas przejazdu do miejsca pełnienia służby i powrotem nadal przekracza w obie strony dwie godziny. Zgodnie z tym oświadczeniem, dojeżdża on do pracy za pośrednictwem usług PKS B i BUS M. W przypadku służby na pierwszą zmianę (w godz. 8 - 20), czas przejazdu w obie strony wynosi 9 godzin i 12 minut (wyjazd do służby z miejscowości T o godz. 651, przesiadka w A o godz. 725 i dojazd do P o godz. 748, powrót ze służby z P 2053 dojazd do A o godz. 2116, brak połączenia z T - powrót dopiero następnego dnia rano - wyjazd z A o godz. 515 i dojazd do T o godz. 531). W przypadku innych godzin służby, tj. w godz. 20-8 wyjazd o godz. 1806 z miejscowości T, przesiadka w A o godz. 1915 dojazd do P o godz. 19. Powrót ze służby - wyjazd z P o godz. 817 przesiadka w A o godz. 855 i dojazd do T o godz. 911 (w tym wariancie czas przejazdu wynosi 146 minut). Komendant Powiatowy Policji decyzją z [...] 2012r. nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] 1996r. o przyznaniu W. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i cofnięciu przyznanego uprawnienia, stwierdzając, że czas przejazdu do i z miejsca pełnienia służby W. W. nie przekracza 2 godzin, o których mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W. W. nie zgodził się z argumentacją Komendanta Powiatowego Policji i wniósł odwołanie. W odwołaniu skarżący zarzucił organowi I instancji błędną interpretację przepisów art. 88 ustawy o Policji, określającego miejscowość pobliską. W rozumieniu odwołującego się jego sytuacja mieszkaniowa uprawnia go do dalszego otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Na okoliczność powyższą powołał różne orzeczenia sądowe uzasadniające jego stanowisko. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że art. 88 ust. 4 ustawy o Policji zawierają definicję miejscowości pobliskiej. Zgodnie z tym przepisem, "miejscowością pobliską (...), jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.". Wysokość równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stosownie do postanowień § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 z późn. zm.), jest stała dla określonych kategorii funkcjonariuszy (posiadających rodzinę lub nie). Z tego też względu świadczenie z tego tytułu należy traktować co do zasady jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego może przybrać postać administracyjnego przydziału, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1) lub też wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust 1). Zarzut skarżącego w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji jest bezzasadny. W związku z wykazywanym przez policjanta brakiem połączeń powrotnych do miejsca zamieszkania, organ przeanalizował ilość służb na poszczególne zmiany pełnione przez funkcjonariusza w latach 2009 - 2012. Z analizy tej niezbicie wynika, iż proporcjonalnie najwięcej służb policjant pełnił w godzinach od 20 do 8 w dni powszednie (od poniedziałku do piątku). Organ przeanalizował jednocześnie obowiązujące rozkłady jazdy publicznych środków transportu i ustalił, że maksymalny czas podróży z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby w obie strony łącznie z przesiadkami wynosi 1 godzinę i 47 minut (zgodnie z aktualnymi rozkładami jazdy przewoźników M, M BUS, A BUS, przewóz osób D. W.). W wariancie dojazdu przyjętym przez organ wyjazd do służby jest o godz. 1730, przyjazd do P o godz. 18 07. Organ ustalił, że jest to jedyne istniejące połączenie pomiędzy T i P, umożliwiające dotarcie do służby na czas. Czas na dotarcie do miejsca pełnienia służby i jej rozpoczęcie wynosi 37 minut. Powrót ze służby w tym wariancie przedstawia się następująco: wyjazd z P o godz. 8 15, a dojazd do T o godz. 925. Zaznaczyć należy, że nie jest możliwe rozpoczęcie podróży z T o godz. 1806, tak jak podaje zainteresowany, gdyż po godz. 1730 do A nie ma już żadnego połączenia z T, które umożliwiałoby dotarcie do służby na czas. W tej sytuacji, przystankiem najbliższym byłaby A, a nie T, co jeszcze bardzie skróciłoby czas podróży policjanta uwzględniany do łącznego czasu przejazdu. Policjant w swoim oświadczeniu uwzględnił częściowo nieaktualne rozkłady jazdy. Z kolei, zgodnie z aktualnymi rozkładami jazdy, czas przejazdu na ranną zmianę, tj. w godz. służby od 8°° - do 20°°, (wyjazd z T o godz. 7 00 dojazd do P o godz. 747, powrót z P o godz. 20 30, przyjazd do A o godz. 20, 53 brak połączenia z T), wynosi odpowiednio 70 minut. W tym wariancie ostatnim przystankiem, tj. przystankiem położonym najbliżej miejsca zamieszkania jest A. Całkowicie bezzasadne jest twierdzenie policjanta, iż do czasu jego przejazdu organ powinien doliczyć czas oczekiwania na środek publicznego transportu zbiorowego, umożliwiający mu dotarcie z A do T, który w tym wariancie służby wynosiłby ponad 8 godzin i spowodowałby dotarcie do domu dopiero następnego dnia rano. Słusznie organ I instancji zwrócił uwagę na niewłaściwość przyjęcia takiego sposobu liczenia czasu przejazdu. Gdyby przyjąć, bowiem sposób liczenia podróży podany przez policjanta oznaczałoby to konieczność spędzenia przez niego praktycznie całej nocy (lub nawet weekendu) na dworcu autobusowym w A, po to by następnego dnia rano autobusem przebyć odległość niespełna 7 km z A do T. Tak, więc logicznie rzecz biorąc, w tym wariancie służby (tj. w godz. 8°° - 20°°), ostatnim przystankiem publicznego transportu zbiorowego jest A i czasu dotarcia z A do T nie dolicza się niezależnie od środka komunikacji, którym policjant się posługuje. Inaczej przedstawia się możliwość dotarcia do służby i z powrotem do domu w soboty, niedziele i święta, gdyż wówczas zasadniczo, przystankiem najbliższym miejsca zamieszkania jest A (brak jest, bowiem połączeń między T, a A). W te dni czas przejazdu w obie strony nie przekracza dwóch godzin i waha się od 42 minut w obie strony (służba w soboty w godzinach 20°° do 8°°) do 1 godz. i 32 minut (służba w niedziele i święta w godz. 20°° do 8°°). Tak, więc przyjąć należy, że to warianty przyjęte przez organ są racjonalne. Zresztą organ nie wskazuje, wprost, że policjant musi przemieszczać się wskazanym sposobem. Dla potrzeb zaskarżonego rozstrzygnięcia niezbędne było jednak przyjęcie wariantu podróży, który obejmie zarówno przystanek najbliższy miejsca zamieszkania policjanta (T) jak również miejsce pełnienia służby (P), a także umożliwi dotarcie do służby na czas i powrót po służbie do domu. Jedynym spełniającym te warunki wariantem przejazdu jest ten zaproponowany przez organ. Zdaniem organu odwoławczego słusznie organ I instancji wskazuje również, że nie jest możliwe odmienne przyjęcie sposobu przejazdu, gdyż powodowałoby to sytuację, że jednego dnia tego samego miesiąca policjant spełniałby warunki do otrzymania równoważnika, a innego, że tych warunków by nie spełniał. To z kolei pociągnęłoby za sobą konieczność naprzemiennego przyznawania i cofania uprawnień do równoważnika, co godziłoby w pewność obrotu prawnego i byłoby sprzeczne z celowością samego świadczenia w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przysługującego w sytuacji braku lokalu w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. W. podniósł, że z uwagi na zmianowy system pracy i pełnienie służby, także w weekendy kiedy komunikacja jest ograniczona lub niektóre połączenia nie odbywają się czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pracy (pełnienia służby) w jedną stronę zajmuje mu dużo więcej niż 2 godziny licząc od przystanku położonego najbliżej miejsca pełnienia służby do przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania, to jest z przystanku T, podobnie sytuacja ma się z powrotem ze służby. Powołał się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1030/03, oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt SA/Bd 685/08, które to wyroki, w jego ocenie, są zbieżne z jego stanowiskiem. W konkluzji skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym na podstawie § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle tego unormowania zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. W przypadku dostrzeżenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla ten akt lub stwierdza jego nieważność. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Organy prawidłowo oceniły znajdujący się w aktach sprawy materiał dokumentacyjny stwierdzając, że K jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca służby skarżącego, którą określa definicja art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, co przekłada się w rozpoznawanym przypadku na brak podstaw do równoważnika pieniężnego określonego w art. 92 powyższej ustawy, ponieważ zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy autobusów czas dojazdu skarżącego z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i odwrotnie nie przekracza dwóch godzin. Podstawę materialnoprawną obu decyzji stanowi art. 88 ust. 4, art. 92 i art. 97 ust. 5 - ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 918). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu wykładni ustawowej definicji "miejscowości pobliskiej" w odniesieniu do sytuacji, w której, tak jak w rozpatrywanym przypadku, istnieją dogodne połączenia środkami komunikacji w pobliże miejsce zamieszkania funkcjonariusza Policji z i do miejscowości, w której pełni on służbę. Zasadniczym problemem, zdaniem skarżącego, jest brak połączenia z przystanku najbliższego jego miejsca zamieszkania czyli T do A. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy i znanemu z urzędu sądowi znanym z ogólnie dostępnych map wynika, że odległość pomiędzy Proszowicami miejscem pracy skarżącego, a K miejscem jego zamieszkania wynosi 25 km. Odległość między K, a A wynosi 5 km. Nie sporne jest, że pomiędzy P, a A jest dobra komunikacja i czas dojazdu między tymi miejscowościami wynosi 20 – 24 minuty w jedną stronę. W ocenie Sądu wykładnia ustawowego pojęcia "czasu dojazdu do miejscowości pełnienia służby i z powrotem" dokonana przez organy orzekające w sprawie jest prawidłowa, bowiem nie jest sprzeczna z ratio legis przepisów dotyczących równoważnika w związku z prawem policjantów do lokalu mieszkalnego. Niewątpliwie celem przepisów o równoważnikach jest zrekompensowanie funkcjonariuszom nadmiernych niedogodności związanych z brakiem mieszkania bądź odległego miejsca służby, w odległym i rzeczywiście niedogodnym długoczasowym dojeździe. Przypomnieć należy, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych, w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt P 6/02, stwierdził, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Konieczne jest zatem sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne. W tych warunkach nie jest wyłącznie istotny kontekst językowy przepisów ale także cel ustawy. Miejscowość K gdzie mieszka skarżący z rodziną jest oddalona o 25 km od P gdzie skarżący pracuje. Należy zauważyć, że odległość 25 km w przypadku dużych miast może zawierać się w granicach tych miast, a więc w przypadku mieszkania funkcjonariusza w takim mieście, w przypadku takiej odległości czy nawet większej od miejsca służby czyni wniosek bezprzedmiotowym. Skarżący nie kwestionuje, że posiada dogodny dojazd z A do P ale podnosi problem dojazdu do T i tu popada w nielogiczność, przedstawiając swoje argumenty bowiem gdyby przyjąć jego tok rozumowania jako prawidłowy, to gdyby pełnił służbę w A to odległy o 5 km K od tego miasta również byłby miejscowością niepobliską gdyż byłyby te same problemy z dojazdem do T. Absurdalność takiego rozumowania jest oczywista. Nie może być uznana za miejscowość niepobliską do miejsca służby oddalona jedynie 5 km, a od granic administracyjnych tych miejscowości o 3 km. Niesporne jest, że pomiędzy P a A jest dobra komunikacja. Z mapy wynika że odległość między tymi miejscowościami wynosi 20 km. Kwestią sporną jest jak skarżący ma pokonać pozostałe 5 km z A do domu. Skarżący wskazuje, że powinien dojechać do miejscowości T skąd ma najbliżej do domu, ale gdy pracuje do godz. 20 jest to niemożliwe gdyż w tym dniu nie ma już takiego połączenia z A do T. Skarżący natomiast nie ujawnia trasy A – B. z przystankiem w B jako drogi dogodnej do jego domu i połączonej dogodnymi kursami autobusów. K ze wschodniej strony graniczy z oddalonym o 1,5 km B który jest położony przy ruchliwej drodze publicznej C – B i to z dogodnymi dojazdami autobusami bez przesiadek do Proszowic i odwrotnie. W tych okolicznościach sprawy organy prawidłowo uznały, że A w przypadku braku połączenia do T jest przystankiem najbliżej położonym miejsca zamieszkania skarżącego w przypadku braku możliwości takiego połączenia, więc prawidłowo orzekły, że K jest miejscowością pobliską w rozumieniu definicji art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Co oznacza brak możliwości korzystania przez skarżącego z równoważnika pieniężnego określonego w art. 92 w/w ustawy. Rozumowanie to jest zgodne z celem ustawy. W ocenie Sądu, nie jest dopuszczalne takie interpretowanie przez skarżącego "czasu dojazdu", do pełnienia służby w innej miejscowości aby wydłużyć czas przyjazdu do nierealnego rozkładu jazdy autobusów z i do T tak, aby łącznie przekraczał 2 godziny. W okolicznościach gdy skarżący ma do pokonania odległość 5 km oraz możliwość korzystania z alternatywnej trasy przez B, a łączny czas przejazdu tam i z powrotem na trasie A – P. wynosi od 40 do 48 minut to w świetle ustawy o Policji należy uznać, że mieszka w miejscowości pobliskiej. Niewątpliwie pojęcie "czas dojazdu", użyte w definicji legalnej "miejscowości pobliskiej" określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji uwzględniać powinno najdogodniejsze ale również realne i rozsądne dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak, aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. W rozpatrywanej sprawie "czas dojazdu", o którym mowa w definicji miejscowości pobliskiej, rozumiany tak jak wyżej to zostało przedstawione, nie przekracza 2 godziny. Zatem należy przyjąć, przy uwzględnieniu pozostałych, niespornych miedzy stronami okoliczności, że skarżący nie spełniał przesłanki wskazanej w art. 92 ustawy o Policji. Odnosząc się natomiast do powołanych w skardze wyroków sądów administracyjnych to należy stwierdzić nie przystają one do przedmiotowego stanu faktycznego. Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27.04.2005 sygn. akt SA/Sz 1030/03 dotyczy problemu eliminacji zbędnego czasu w oczekiwaniu na rozpoczęcie służby ,a po jej zakończeniu zbędnego czasu oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania, natomiast wyrok WSA w Bydgoszczy z 26.11.2008r. sygn. akt SA/Bd 685/08 nie dotyczy kwestii dojazdu funkcjonariusza do miejsca służby. Poza tym sąd orzekający w sprawie nie jest związany innymi orzeczeniami innych sądów, oczywiście z wyjątkami wskazanymi w ustawie, a które w niniejszej sprawie nie występują. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.