II SA/Go 582/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi A.Ż. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwiększonego stypendium doktoranckiego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącej A.Ż. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 13 grudnia 2012r. A.Ż. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zwiększenia stypendium doktoranckiego dla doktorantów Uniwersytetu na rok akademicki 2012/2013. Decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...], wydaną na podstawie art. 200, art. 200a w zw. z art 207 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012r., poz. 572 ze zm.) oraz § 23, § 24 ust. 2, § 25 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich (Dz.U. z 2011r. Nr 225, poz. 1351) w zw. z § 2, § 3 ust. 1, 2, 4, 5, § 4 ust. 1, § 5 ust. 2, ust. 3, ust. 4 pkt 2, § 6, § 9 ust. 1 i 2 Regulaminu przyznawania zwiększenia stypendium doktoranckiego dla doktorantów Uniwersytetu, Rektor Uniwersytetu postanowił nie przyznać wnioskodawczym zwiększenia stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2012/2013. W uzasadnieniu wskazał, że liczby zwiększeń stypendiów zostały określone dla poszczególnych lat studiów doktoranckich na każdym wydziale proporcjonalnie do liczby złożonych w terminie wniosków spełniających wskazane w Regulaminie kryteria. Dla czwartego roku studiów doktoranckich Wydziału Fizyki i Astronomii nie przyznano zwiększeń stypendiów, wobec czego wniosek A.Ż. nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Decyzja ta została podpisana przez Rektora prof. dr hab. inż. T.K. wraz z pouczeniem, że przysługuje od niej prawo złożenia do Rektora Uniwersytetu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A.Ż., w którym wskazała, że jest jedynym studentem czwartego roku studiów doktoranckich na Wydziale Fizyki i Astronomii, który ubiegał się o przyznanie zwiększenia stypendium doktoranckiego. Przyjęcie sposobu określania ilości stypendiów na danym roku, niezależnie od osiągnięć naukowych uznała za krzywdzące, wynikające bowiem wyłącznie z dysproporcji w rozkładzie liczby studentów na poszczególnych latach Wydziału Fizyki i Astronomii. Wniosek jej poparli: promotor prof. UZ dr hab. L.L., dziekan prof. dr hab. G.M. oraz kierownik studiów doktoranckich prof. dr hab. A.D.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Rektor decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uzasadniając swoje stanowisko tą samą argumentacją, co zawarta w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji. Decyzja ta również została podpisana przez Rektora prof. dr hab. inż. T.K.. Skargę na decyzję Rektora z dnia [...] kwietnia 2013r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. A.Ż., w której zarzuciła naruszenie: 1) art 94b ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 200a ust. 1, ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 7 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 21 października 2012r. w sprawie sposobu podziału i trybu przekazywania podmiotowej dotacji na dofinansowanie zadań projakościowych z budżetu państwa poprzez ich błędne zastosowanie i nie uwzględnienie celu ustawodawcy, tj. premiowania aspektów jakościowych w procesie kształcenia konkretnej liczby 30% doktorantów wyróżniających się w pracy naukowej i dydaktycznej w wyniku czego zwiększenie stypendium z dotacji projakościowej zostało przyznane poprzez zawyżenie sumy stypendium mniej niż liczbie 30% najlepszych doktorantów na wszystkich latach studiów doktoranckich, pomimo, iż dofinansowanie przewidziane zostało dla konkretnej liczby 30%, 2) art. 200a ust. 1 i ust. 2 p.o.s.w, poprzez oparcie decyzji na innym kryterium niż przewidziane przez ustawodawcę jakim jest posiadanie statusu doktoranta będącego w grupie 30% najlepszych doktorantów na poszczególnych latach studiów, tj. oparcie decyzji przede wszystkim na metodzie wyłaniania doktorantów na podstawie § 9 ust. 2 Regulaminu przyznawania zwiększenia stypendium dla doktorantów Uniwersytetu (Załącznik do zarządzenia nr 51 Rektora Uniwersytetu z dnia [...].06.2012r. w sprawie wprowadzenia regulaminu przyznawania zwiększenia stypendium doktoranckiego dla doktorantów Uniwersytetu), która to metoda w przypadku niewielkiej liczby doktorantów składających wniosek o przyznanie zwiększenia stypendium na danym roku w wyniku jej zastosowania zawsze czyni bezskutecznym przyznanie zwiększenia stypendium z dotacji projakościowej, czyniąc tym samym metodę, a nie oparcie na art. 200a p.o.s.w. podstawą przyznawania zwiększenia stypendium doktorantowi. 3) art. 200a w zw. z art 200 p.o.s.w. poprzez błędne zastosowanie, w wyniku czego doszło do utożsamienia wysokości zwiększenia stypendium doktoranckiego na zasadzie art. 200a. p.o.s.w z wysokością zwiększenia stypendium doktoranckiego z art. 200 p.o.s.w., a także błędne odesłanie w przypadku art. 200a ust. 2 p.o.s.w do art. 200 p.o.s.w. zamiast 200a ust. 1 p.o.s.w. Zwiększenie stypendium doktoranckiego staje się stypendium doktoranckim w zw. art. 200a ust. 2 p.o.s.w. dopiero po jego przyznaniu doktorantowi nie posiadającemu żadnego stypendium, a poprzez naliczenie zwiększenia w oparciu o art. 200, a nie o art. 200a ust. 1 i ust. 2 p.o.s.w. suma dofinansowania przeznaczona na wypłacenie doktorantom zwiększenia stypendium była wystarczająca dla mniej niż 30% doktorantów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej, sprawowanej w oparciu o kryterium legalności (zgodności z prawem) pozostawała w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] kwietnia 2013r. wydana w wyniku wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] marca 2013r. o odmowie przyznania A.Ż. zwiększenia stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2012/2013. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz.U z 2012r. poz. 270 ze zm. – dalej jako ppsa) uznał iż jest ona obarczona wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ppsa tj. została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawy do wznowienia postepowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 kpa). Stwierdzenie to wiąże się z wynikającą z akt administracyjnych okolicznością, iż zarówno decyzję z dnia [...] marca 2013r. o odmowie przyznania zwiększenia stypendium, jak i zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013r. wydaną w wyniku wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, wydała (podpisała) ta sama osoba tj. rektor prof. dr hab. inż. T.K.. Zgodnie z art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012r., poz. 572 ze zm.) do decyzji o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3 tj. decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 kpa. Mimo rozbieżności w orzecznictwie, czym jest w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w porównaniu z cechami klasycznego odwołania, skład orzekający w niniejszej sprawie w ślad za uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013r. sygn. akt II GPS 4/12 (orzecznictwo NSA i WSA Nr 4 poz.58 z 2013r.) podzielił pogląd, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania z wyjątkiem cechy dewolutywności (przeniesienia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia). Jest zatem kwestią oczywistą, że decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy musi być traktowana jako nowe samodzielne rozstrzygnięcie i powinna zostać podjęta po ponownym merytorycznym, a nie tylko formalnym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzjami które zostały podjęte przez piastuna monokratycznego organu - Rektora, a zatem problemem dla Sądu było przyjęcie, czy należało zastosować art. 24 § 1 pkt 5 kpa, na mocy którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2010r. (sygn. akt I OPS 13/09) przyjął, iż art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby pełniącej Funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa. Uchwała ta została podjęta na podstawie stanu prawnego sprzed 11 kwietnia 2011r. W przedmiotowej sprawie wg stanu prawnego po tej dacie zostały z pkt 5 art. 24 § 1 kpa wykreślone słowa "w niższej instancji". Zdaniem Sądu podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie jak i dla przedstawionego rozbieżnego orzecznictwa ma zasada dwuinstancyjności kształtująca w demokratycznym państwie prawnym system środków ochrony wolności i praw. Stanowi ona przed wszystkim zasadę konstytucyjną wyrażoną w art. 78 Konstytucji. Zasada ta dotyczy w istocie dwóch aspektów: formalnego i materialnego. Z punktu widzenia formalnego stanowi regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne (bo przecież przysługuje w tej sprawie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone i poddane ponownej analizie i ocenie, aby w miarę możliwości sprawę rozpatrzył inny skład osobowy (strona materialna). Ma to zapewnić obiektywizm orzekania. Istotne znaczenie więc ma tutaj także zasada prawdy obiektywnej jako wyraz materialnego traktowania dwuinstancyjności, tylko bowiem bezstronne prowadzenie postępowania zmierzać będzie do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. Urzeczywistnieniem tej zasady jest wyłącznie pracownika i organu. Ma ona na celu zapewnienie bezstronności w postępowaniu administracyjnym przez odsunięcie od udziału w nim i wydawania decyzji osób co do których istnieją wątpliwości, czy rozstrzygną dana sprawę bezstronnie. Chodzi przy tym o całkowite wykluczenie możliwości wpływania na działalność administracyjną czynników rodzaju osobistego, bezpośredniego zainteresowania pracownika wynikiem sprawy, kierowania się w wydawaniu decyzji nie interesem społecznym i słusznym interesem stron, ale interesem osobistym (patrz zdanie odrębne sędziego NSA Małgorzaty Jaśkowskiej do uchwały z dnia 20 maja 2010r., sygn. akt I OPS 13/09). W przedmiotowej sprawie ma to istotne znaczenie, bowiem zarówno pierwsza decyzja, jak i decyzja wydana na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zawierają uzasadnienia, które nie odpowiadają art. 107 § 3 kpa. Poza bowiem przytoczeniem w sposób chaotyczny przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym i rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich (Dz.U. Nr 225, poz. 1351) nie zawierają żadnego ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych przez skarżącą, co pozbawiło Sąd możliwości oceny legalności tych decyzji. Dopiero właściwie z odpowiedzi na skargę można wywnioskować jakie stanowisko w tej sprawie, poza negatywnym rozpatrzeniem wniosku, organ prezentuje. Zauważyć jednak należy, iż przedmiotem rozpoznania Sądu Administracyjnego są decyzje jako akty, których legalność bada Sąd. Stąd też skargę należało uznać za słuszną i na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. uchylić zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję. Jednocześnie, po myśli art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znalazło oparcie w przepisach art. 200, art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.