II OSK 43/14

Dnia 3 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 545/13 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 22 maja 2013 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyznaczenia części nieruchomości umożliwiających dostęp do wody oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 545/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. S., zw. dalej skarżącym, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 22 maja 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyznaczenia części nieruchomości umożliwiających dostęp do wody. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Skarżący we wniosku z dnia 6 lipca 2012 roku, powołując się na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), zw. dalej Prawem wodnym, domagał się wydania decyzji o wyznaczeniu części nieruchomości należącej do małżonków J., przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem, w celu zapewnienia dostępu do wody (Jeziora J.). Sąd Wojewódzki wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy organ administracyjny był uprawniony wszcząć na wniosek skarżącego, a następnie prowadzić postępowanie administracyjne w trybie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego, celem wydzielenia w drodze decyzji administracyjnej części nieruchomości stanowiącej własność prywatną w celu umożliwienia przejścia do jeziora, stanowiącego powierzchniową wodę publiczną. Sąd Wojewódzki wywiódł, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa wodnego określa obowiązki właściciela nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem, wskazując, że winien on zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający korzystanie z tejże wody. Zatem, dopiero wówczas gdy właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem uchyla się od wykonywania ciążących na nim obowiązków wynikających z przepisów obowiązującego prawa, ustawodawca dał organom administracji publicznej możliwość "przymuszenia" właściciela nieruchomości do realizacji (respektowania) tychże obowiązków i określenia w drodze decyzji administracyjnej części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wód. Zdaniem Sądu, to organ administracyjny, a nie właściciel nieruchomości, ma w tym wypadku inicjatywę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego, w sytuacji, gdy sam zobowiązany nie realizuje nakazu wyznaczenia części nieruchomości niezbędnej do korzystania z wód publicznych. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego organ będzie rozstrzygał jedynie o obowiązkach właściciela nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem (i ewentualnie o przysługującym mu odszkodowaniu). Zatem jedynie ten podmiot będzie miał interes prawny do bycia stroną postępowania o wyznaczenie dostępu do wody, bowiem w następstwie wyznaczenia dostępu do wody jego prawa jako właściciela nieruchomości ulegną ograniczeniu. W postępowaniu tym organ nie będzie natomiast podejmował decyzji dotyczącej uprawnienia skarżącego wynikającego z art. 34 Prawa wodnego. Decyzja wydana na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego nie przyzna bowiem skarżącemu tego uprawnienia. Przepis art. 34 ust. 1 Prawa wodnego każdemu przyznaje uprawnienie do powszechnego korzystania z śródlądowych powierzchniowych wód publicznych. Wody tego rodzaju stanowią bowiem dobro o społecznej użyteczności publicznej, z którego korzystanie nie wymaga uzyskania indywidualnego uprawnienia. Jest to więc rodzaj publicznego prawa podmiotowego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przepis ten nie przesądza jednak o tym, że każdy uprawniony do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych jest stroną postępowania dotyczącego wyznaczenia części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wody w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., w związku z art. 28 ust. 2 Prawa wodnego, a co za tym idzie, że może wystąpić z wnioskiem o jego wszczęcie. Przyjęcie przeciwnego poglądu musiałoby skutkować traktowaniem "każdego", czyli dowolnej osoby, jako strony przedmiotowego postępowania, co jest bezzasadne. Takim osobom, w tym skarżącemu, przysługuje jedynie prawo sygnalizowania właściwemu organowi potrzeby ustanowienia dostępu do wody, a więc wszczęcia postępowania z urzędu, której to potrzeby w niniejszej sprawie organy nie stwierdziły. Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 roku, wydanego w sprawie o sygn. II OSK 631/11, na który powoływał się skarżący. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji błędnie wszczął i prowadził postępowanie w trybie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego na wniosek skarżącego. Dostrzegając tę wadliwość, organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w trybie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym. Skoro postępowanie w sprawie było prowadzone na wniosek podmiotu, który nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, zatem zdaniem Sądu, było ono od początku bezprzedmiotowe, co czyni zgodną z prawem zaskarżoną decyzję wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oparty na założeniu, że organy błędnie zbadały legitymację procesową skarżącego do złożenia wniosku w niniejszej sprawie. Sąd nie podzielił również poglądu skarżącego, który zarzucał, że organy naruszyły art. 8 k.p.a., poprzez działanie, które nie pogłębia zaufania skarżącego do władzy publicznej, albowiem nie przeprowadziły rzetelnego i wyczerpującego postępowania w sprawie, bagatelizując wszelkie okoliczności przemawiające na korzyść skarżącego. Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji wyjaśnił niniejszą sprawę wnikliwie, prawidłowo przyjmując, że przedmiotowe postępowanie nie może się toczyć. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak należytego zbadania, czy skarżący posiada dostęp do jeziora, Sąd Wojewódzki uznał je za bezzasadne i niemogące rzutować na wynik sprawy. W ocenie Sądu prawidłowo, Kolegium wskazało, że ustalenie, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie, spowodowało, że dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego stało się zbędne i niecelowe. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowanie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 ust. 1 pkt 1a i 1c oraz 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i 34 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO ze względu na uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, pomimo że postępowanie to dotyczyło jego interesu prawnego, 2) art. 145 ust. 1 pkt 1a i 1c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 105 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO ze względu na uznanie, że postępowanie w sprawie ustanowienia dostępu do wody może być wszczęte i prowadzone wyłącznie z urzędu, II. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 Prawa wodnego polegające na przyjęciu, że postępowanie w sprawie ustalenia dostępu do wód publicznych nie dotyczy uprawnień wszystkich zainteresowanych korzystaniem z tych wód. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że z przepisów art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa wodnego oraz z wyroku NSA z 3 lipca 2012 roku wynika, że skarżący jako właściciel działki letniskowej położonej w pobliżu jeziora stanowiącego wodę publiczną, a jednocześnie osoba zainteresowana korzystaniem z tego jeziora w celach rekreacyjnych i pozbawiona do niego swobodnego dostępu miał legitymacje procesową do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony, w szczególności złożenia wniosku o wszczęcie postępowania i odwołania od niekorzystnej decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy wszczął postępowanie w sprawie o ustanowienie dostępu do jeziora, które zakończył wydaniem decyzji merytorycznej. W tej sytuacji wydaje się oczywiste, że Wójt był uprawniony do prowadzenia tego postępowania niezależnie od tego czy skarżący był uprawniony do żądania wszczęcia tego postępowania, czy też jedynie do zasygnalizowania organowi gminy potrzeby jego wszczęcia z urzędu. W ocenie skarżącego, nawet w razie podzielenia poglądu o nieposiadaniu przez niego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, brak jest podstaw do uznania postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji za wszczęte z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. i w konsekwencji bezprzedmiotowe. Skoro bowiem organ pierwszej instancji był uprawniony do wszczęcia postępowania z urzędu nie naruszył art. 61 § 1 k.p.a., a przedmiotem oceny powinna być dopuszczalność odwołania skarżącego, a nie postępowania przed, organem pierwszej instancji. W konsekwencji nawet przyjęcie poglądu o braku interesu prawnego skarżącego nie powinno prowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania, lecz do umorzenia postępowania odwoławczego. W ocenie skarżącego, oznacza to, że przynajmniej w tym zakresie decyzja organu drugiej instancji, a następnie wyrok Sądu Wojewódzkiego były wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Zgodnie z powyższym przed odniesieniem się do zarzutów materialnych należy odnieść się do postawionych w skardze zarzutów procesowych tj. naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1a i 1c oraz 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i 34 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, poprzez uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym i związanego z nim zarzutu naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1a i 1c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie ustanowienia dostępu do wody może być wszczęte i prowadzone wyłącznie z urzędu. Rozpoznanie skargi kasacyjnej w ww. zakresie wymaga wskazania, że w niniejszym postępowaniu bezspornym, jest że Jezioro J. stanowi powierzchniową wodę publiczną. Żądanie skarżącego dotyczy wyznaczenia części nieruchomości przyległej do ww. jeziora w celu zapewnienia dostępu do wody, a precyzyjniej wyznaczenia przejścia przez działkę nr ... będącą własnością państwa J. Abstrahując od faktu, że żądanie skarżącego de facto nie dotyczy dostępu do wody a prawa przechodu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż przepis art. 34 Prawa wodnego stanowi, że każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych. Zgodnie z przepisem ar. 28 ust. 2 Prawa wodnego, właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie; części nieruchomości umożliwiające dostęp do wody wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji. Wskazane wyżej uregulowania Prawa wodnego, nie zawierają przepisów regulujących procedurę wyznaczenia dostępu do wody. Słusznie więc zarówno organ jak i sąd pierwszej instancji przyjął, że punktem wyjścia do dokonania analizy przedmiotowego zagadnienia jest art. 61 § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje dwa możliwe sposoby wszczęcia postępowania, oparte na zasadzie oficjalności (działania z urzędu) oraz zasadzie skargowości (działania z inicjatywy jednostki mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Art. 61 § 1 k.p.a. nie konkretyzuje, który z tych sposobów znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie. Należy zgodzić się z popartym szerokim orzecznictwem poglądem sądu pierwszej instancji, iż ustalenie sposobu wszczęcia postępowanie wymaga odwołania się do przepisów prawa materialnego, a w przypadku, gdy żaden przepis prawa materialnego nie normuje w sposób wyraźny, kwestii inicjatywy wszczęcia postępowania, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem danego postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie jej uprawnień, wszczęcie postępowania nastąpić może wyłącznie z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd sądu pierwszej instancji, który trafnie wywiódł, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego organ będzie rozstrzygał jedynie o obowiązkach właściciela nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem. Zatem, jedynie ten podmiot będzie miał interes prawny do bycia stroną postępowania, gdyż w następstwie wyznaczenia dostępu do wody jego prawa jako właściciela nieruchomości ulegną ograniczeniu. Reasumując, w przedmiotowej sprawie skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony. Niedopuszczalne więc było wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej w ramach pierwszej instancji, czyli decyzji odmawiającej uwzględnienia żądania skarżącego, dlatego też słusznie organ drugiej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie, gdyż jak wyżej wskazano ewentualne wyznaczenie dostępu do jeziora stanowiłoby wydanie aktu administracyjnego zmierzającego do ograniczenia korzystania z prawa własności nieruchomości. Wobec powyższego należało uznać, że postępowanie w tym przedmiocie nie mogło być wszczęte z inicjatywy skarżącego. Odnosząc się do naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 Prawa wodnego polegającego na przyjęciu, że postępowanie w sprawie ustalenia dostępu do wód publicznych nie dotyczy uprawnień wszystkich zainteresowanych korzystaniem z tych wód należy wskazać, że celem skarżącego było doprowadzenie do wyznaczenia przechodu przez działkę nr ... będącą własnością państwa J., czyli de facto ustanowienie służebności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zakresu działania art. 28 Prawa wodnego nie można utożsamiać z służebnością przechodu, gdyż kwestie te należą do problematyki prawa cywilnego, a spory w tym zakresie podlegają kognicji sądów powszechnych. Na marginesie wskazać jednak należy, że właściciel nieruchomości przyległej do wód publicznych objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający powszechne korzystanie (art. 28 ust. 2 Prawa wodnego), niemniej jednak znoszenie uciążliwości związanych z dostępem do wody należy rozumieć jako korzystanie z samej wody i jej brzegu, nie zaś jak chce skarżący z dowolnego fragmentu nieruchomości przyległej. Zakres działania art. 28 i 34 Prawa wodnego należy odczytywać w kontekście art. 27 Prawa wodnego, który zabrania grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Przepis ten reguluje ingerencję w sferę prawa własności. Kreuje on ustawowe ograniczenie prawa własności, którego nie można interpretować rozszerzająco. W przedmiotowej sprawie dostęp do linii brzegowej jeziora istnieje, a skarżący nie jest go pozbawiony tyle, że dłuższą drogą. Nie można więc żądać od organu wymuszenia dostępu do wody poprzez wydanie decyzji administracyjnej wydzielającej z prywatnej działki prostopadły do linii brzegu pas terenu, gdyż skarżący chce uzyskać bardziej dogodne dla siebie prawo przechodu przez działkę sąsiada. Takie działanie prowadziłoby do kuriozalnej sytuacji, w której w istocie utworzenie publicznie dostępnego pasa terenu w praktyce skutkowałoby obciążeniem właściciela obowiązkami publicznoprawnymi, co prowadziłoby do faktycznego wywłaszczenia i to z prawa własności terenu nieprzylegającego bezpośrednio do linii brzegowej. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie utworzenie pasa publicznego dostępu do wody nie jest zasadne, a zagadnienia dotyczące służebności nie należą do kognicji sądów administracyjnych zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 Prawa wodnego należało uznać za niezasadny. Na zakończenie dodać przyjdzie, iż z uzasadnienia sądu pierwszej instancji nie wynika dokładnie, z jakim poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 roku sąd ten się nie zgadza, gdyż lektura tego wyroku prowadzi do wniosku, iż przedmiotem wątpliwości NSA w tamtej sprawie było to, iż nie ustalono, czy jezioro do którego żądano dostępu stanowiło wody publiczne. W wyroku tym NSA dodatkowo wskazał, iż złożony przez skarżącego wniosek mógł zostać odczytany przez organ prowadzący postępowanie jako sygnał do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Nie wskazano zatem w tym wyroku, iż postępowanie miałoby toczyć się na wniosek. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1