II SA/Wa 958/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Danuta Kania Adam Lipiński Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz A.C. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. A. C. zwrócił się – w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – do Ministra Obrony Narodowej o udostępnienie mu kopii decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w sprawie powołania zespołu do spraw udziału Ministerstwa Obrony Narodowej w przedsądowym postępowaniu o zawezwanie do próby ugodowej z wniosków pełnomocników rodzin ofiar katastrofy lotniczej samolotu C., która miała miejsce w dniu [...] stycznia 2008 r. pod M. oraz kopii "Instrukcji negocjacyjnej", która została zaakceptowana przez Ministra Obrony Narodowej w sprawie zawierania ugód z rodzinami ofiar katastrofy lotniczej pod M. w dniu [...] stycznia 2008 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez Dyrektora Departamentu Prasowo – Informacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej, stosując art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 16 w związku z art. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej i § 31 ust. 2 pkt 6 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej (Dz. Urz. MON Nr 21, poz. 270 ze zm.), odmówił A. C. udostępnienia kopii "Instrukcji negocjacyjnej", dotyczącej zawierania ugód z rodzinami ofiar katastrofy lotniczej pod M. w dniu [...] stycznia 2008 r. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że "Instrukcja negocjacyjna" jest dokumentem wewnętrznym, opracowanym na potrzeby prowadzenia postępowania negocjacyjnego, a potem sądowego z członkami rodzin ofiar katastrofy lotniczej pod M., dlatego też nie podlega udostępnieniu w trybie art. 2 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Upublicznienie tego dokumentu, stosownie do treści art. 5 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, prowadziłoby do naruszenia tajemnic ustawowo chronionych. Przede wszystkim chodzi tutaj o ochronę informacji wynikających z tajemnicy radcowskiej osób uczestniczących w negocjacjach i postępowaniach sądowych związanych z tą sprawą. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), radca prawny jest obowiązany zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nazwanym "odwołaniem", A. C. zarzucił, że powyższa decyzja została wydana przy zastosowaniu błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3 ust. 3 ww. ustawy o radcach prawnych, polegającej na objęciu tajemnicą radcowską nie tylko profesjonalnego pełnomocnika, ale także jego mocodawców. Ponadto, zainteresowany podniósł również zarzut naruszenia art. 107 kpa w związku z art. 16 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający poznanie rzeczywistych motywów podjętej decyzji, a tym samym kontrolę zapadłego rozstrzygnięcia. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa w związku z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu decyzji Minister powtórzył swoje argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, jednocześnie dodając, że w myśl art. 721 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), jeżeli w toku negocjacji strona udostępniła informacje z zastrzeżeniem poufności, druga strona jest obowiązana do nieujawniania i nieprzekazywania ich innym osobom oraz do niewykorzystywania tych informacji dla własnych celów, chyba że strony uzgodniły inaczej. Z kolei, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Zdaniem organu, z przepisów tych wynika, że nie można dokonywać takiej interpretacji art. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, która pozostawałaby w sprzeczności z art. 61 ust. 3 ustawy zasadniczej. Wykonanie bowiem przez organ obowiązku informacyjnego w niniejszej sprawie nie może nastąpić z naruszeniem tajemnic ustawowo chronionych, tj. tajemnicy radcowskiej, o której mowa w ww. ustawie o radcach prawnych i tajemnicy negocjacji, o której stanowi art. 721 § 1 Kodeksu cywilnego. Z tego względu, w ocenie Ministra, zarzuty podniesione przez stronę nie mają usprawiedliwionych podstaw, gdyż decyzja o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej nie narusza prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. C. postawił zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3 ust. 3 ww. ustawy o radcach prawnych, polegającej na objęciu tajemnicą radcowską nie tylko profesjonalnego pełnomocnika, ale także jego mocodawców, a także zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 721 § 1 Kodeksu cywilnego, polegającej na przyjęciu, że tajemnica mediacji obejmuje nie tylko stronę, która informację w toku mediacji uzyskała, ale również jej dysponenta, który tę informację drugiej stronie przekazał (w toku negocjacji). Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i o zasadzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w podjętych w sprawie decyzjach. W wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 3 czerwca 2013 r., Minister Obrony Narodowej pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. został wezwany do uzupełnienia – w terminie 7 dni – akt administracyjnych sprawy poprzez nadesłanie "Instrukcji negocjacyjnej", dotyczącej zawierania ugód z rodzinami ofiar katastrofy lotniczej pod M. w dniu [...] stycznia 2008 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Minister Obrony Narodowej w piśmie z dnia 17 czerwca 2013 r. wyjaśnił, że "Instrukcja negocjacyjna" w sprawie zawierania ugód z rodzinami ofiar katastrofy lotniczej pod M. w dniu [...] stycznia 2008r. nie jest częścią akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, natomiast sam charakter tego dokumentu, objętego tajemnicą radcowską i tajemnicą negocjacji, bez potrzeby badania jego treści, pozwolił organowi na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie organ wskazał, że dołączenie do akt administracyjnych rzeczonego dokumentu, którego kopii strona się domaga, czyniłoby bezprzedmiotowym postępowanie o udzielenie informacji publicznej, wszak zgodnie z art. 73 kpa, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, co nakładałoby na organ obowiązek udostępnienia stronie żądanej informacji na podstawie tego przepisu. W piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2013 r., będącym uzupełnieniem skargi, A. C., powołując się na art. 112 i art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 21 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, sformułował wniosek o wymierzenie Ministrowi Obrony Narodowej grzywny za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie kompletnych akt administracyjnych przedmiotowej sprawy i nieuzupełnienie ich o "Instrukcję negocjacyjną", dotyczącą zawierania ugód z rodzinami ofiar katastrofy lotniczej pod M. w dniu [...] stycznia 2008 r. Skarżący zaznaczył, że zaniechanie przez organ badania treści tego dokumentu świadczy o uchybieniach procesowych, zaś jego nienadesłanie do Sądu uniemożliwia prawidłowe rozpoznanie sprawy i wskazuje zarazem na konieczność dodatkowego wytknięcia organowi naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Ustrojowa doniosłość dostępu do informacji publicznej dla obywateli uzasadnia umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrony prawa obywateli do uzyskania takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej ma bowiem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego oraz, że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasad (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa). Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnic ustawowo chronionych), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, choć początkowo w decyzji wydanej w I instancji Minister Obrony Narodowej podnosił brak podstaw do stosowania zakresu przedmiotowego ustawy w odniesieniu do "Instrukcji negocjacyjnej", dotyczącej zawierania ugód z rodzinami ofiar katastrofy lotniczej pod M. w dniu [...] stycznia 2008 r., traktując ten dokument jedynie jako dokument wewnętrzny, a tym samym – niepodlegający udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ww. ustawie o dostępie do informacji publicznej. Taka kwalifikacja "Instrukcji negocjacyjnej", w istocie odbierająca jej przymiot informacji publicznej, nie mogłaby prowadzić do wydania decyzji odmownej w trybie art. 16 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, do podjęcia której doszło i to z powołaniem się na istnienie tajemnic ustawowo chronionych, które mogą uzasadniać odmowę, ale tylko, gdy – co do zasady – organ nie neguje publicznego charakteru żądanej informacji. Wydanie zaś takiego rozstrzygnięcia jest samo w sobie wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe, bowiem jeśli podmiot zobowiązany twierdzi, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, to w takiej sytuacji nie ma w ogóle podstaw do podejmowania decyzji, co już choćby z tego względu czyni decyzję wadliwą, podlegającą wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jeżeli bowiem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uważa, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej, winien jedynie pisemnie poinformować o tym zainteresowanego, nie wydając jednak w tym zakresie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Skoro – jego zdaniem – wniosek nie dotyczy informacji publicznej, to nie ma także podstaw, by odmawiać jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja organu podjęta w II instancji z kolei koncentruje swoje motywy na istnieniu tajemnic ustawowo chronionych, co świadczyłoby, że Minister uznał jednak publiczny charakter żądanej przez skarżącego informacji, co należy ocenić jako prawidłowe, wszak postępowanie drugoinstancyjne ma w istocie naprawiać błędy i sanować wady decyzji wydanej w I instancji. Nie powinno budzić wątpliwości, że Minister Obrony Narodowej, będąc podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3), takiej informacji winien udzielić, względnie – w przypadku istnienia powodów do odmowy – podjąć decyzję administracyjną. Żądana przez skarżącego "Instrukcja negocjacyjna", dotycząca zawierania ugód z rodzinami ofiar katastrofy lotniczej pod M. w dniu [...] stycznia 2008 r., w rzeczy samej stanowi informację publiczną, wszak dotyczy ustaleń przedstawicieli organu władzy publicznej, dokonywanych z rodzinami ofiar katastrofy lotniczej, które to ustalenia mają służyć wywołaniu określonych skutków na zewnątrz w związku z realizacją roszczeń cywilnoprawnych, a więc dotyczą one sfery odpowiedzialności organu, choćby w wymiarze finansowym. Zgodnie zatem z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, "Instrukcja negocjacyjna" stanowi informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" tej ustawy, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania spraw przez organ władzy publicznej, w tym na etapie negocjacji, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kwestionuje zasadność odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, na którą składa się powód determinujący decyzję podjętą w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym kontekście poczynione na wstępie rozważania natury ogólnej mają podstawowe znaczenie prawne, albowiem wskazany przez Ministra Obrony Narodowej powód odmowy wyłania zagadnienie relacji prawa do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy negocjacji oraz tajemnicy radcowskiej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną (art. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej) ma charakter wyjątku od zasady. W myśl zatem reguł wykładni prawa – exceptiones non sunt extendendae – nie może być on wykładany rozszerzająco. Przesłanki przemawiające, zdaniem organu, za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013r. o sygn. akt I OSK 192/13 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnic ustawowo chronionych. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić i wykazać, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie Minister Obrony Narodowej wskazanych obowiązków nie dopełnił. Na uwagę zasługuje skąpy materiał dowodowy, jaki przedstawiono Sądowi. Wynikający z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obowiązek przekazania Sądowi akt sprawy oznacza, że organ, którego akt lub czynność uczyniono przedmiotem skargi, jest zobligowany do przedłożenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy, jakie zostały zgromadzone w prowadzonym przez niego postępowaniu. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego aktu lub czynności, opiera się bowiem na dokumentach, które organ przedstawia jako akta sprawy, nie ma natomiast obowiązku wzywania organu do dostarczenia innych, brakujących dokumentów, jeśli te nie zostały włączone do akt sprawy, a powoływane są przez organ jako podstawa faktyczna decyzji. Brak dokumentów, które mają istotne znaczenie w sprawie, a które nie znajdują się w aktach, świadczy niewątpliwie o niekompletności materiału dowodowego, będącego podstawą podjętych rozstrzygnięć, to zaś wskazuje na uchybienia w gromadzeniu dowodów, zwłaszcza, że w tym zakresie organ winien stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w tym art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Każda sprawa poddana kontroli sądowej, dla jej przeprowadzenia, wymaga, by w aktach sprawy znajdowały się te dokumenty, które stanowiły faktyczną podstawę dla podjętych rozstrzygnięć. Nawet jeśli – zdaniem Ministra – żądane informacje nie podlegają udostępnieniu stronie, winny zostać przedstawione Sądowi, jako niepodlegające udostępnieniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, celem dokonania ich oceny pod kątem przyczyny odmowy. Jest rzeczą zrozumiałą, że materiał będący przedmiotem żądania strony, przed rozstrzygnięciem o zasadności odmowy jego udostępnienia, nie może stać się dostępny dla strony w trybie kpa. Jednakże nie zmienia to faktu, że materiał ten powinien zostać przekazany Sądowi jako niepodlegający udostępnieniu stronie skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jeśli dokumentowi nadano odpowiednią klauzulę tajności, winien zostać przekazany w trybie przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228). Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., że w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych – konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych każdej z tajemnic. Ponadto podkreślenia wymaga wysoki poziom skomplikowania omawianej materii i stąd konieczność dołożenia przez Ministra należytej staranności przy ocenie, czy w sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę powoływanych tajemnic. Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie, iż żądane informacje objęte są jedną z tajemnic ustawowo chronionych, konieczne jest bowiem wykazanie, że "Instrukcja negocjacyjna", dotycząca zawierania ugód z rodzinami ofiar katastrofy lotniczej pod M. w dniu [...] stycznia 2008 r., w istocie takie tajemnice zawiera. Z kolei zweryfikowanie tego w oparciu o materiał, który przedstawiono Sądowi, jest niemożliwe. Nieprzeprowadzenie oceny tego dokumentu w trakcie postępowania administracyjnego przez Ministra wskazuje na wady tego postępowania i uzasadnia wniosek, że rozstrzygnięcie odmowne organu zostało podjęte w sposób arbitralny. Minister swoje stanowisko w tym zakresie de facto wywodzi jedynie z własnych twierdzeń, które – dla zbadania legalności podjętego rozstrzygnięcia – wymagają jednak oceny w świetle materiału źródłowego, którego Sądowi nie przedstawiono, mimo wezwania, co czyni rozstrzygnięcie organu nieweryfikowalnym. Zastrzec w tym miejscu także należy, że przekonanie adresata decyzji co do istotności koniecznej ochrony jednej z tajemnic ustawowo chronionych musi nastąpić w uzasadnieniu wydawanego aktu, tak, aby realizowało ono dyspozycję art. 8 i art. 11 kpa. Sąd zwraca uwagę, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma obowiązek stosować przepisy kpa bezpośrednio i w całej rozciągłości, co już wyżej zostało zaznaczone. Tym samym ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes obywatela (art. 7 kpa), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 kpa), jak również umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 kpa). Uzasadnienie zaś decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 kpa (zob. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 511-524). Podkreślić przy tym należy, że szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz – jak w niniejszej sprawie – na pojęciach niedookreślonych, a takimi są "tajemnica negocjacji" i "tajemnica radcowska". W kontekście specyfiki regulacji określających dostęp do informacji publicznej, a także wobec braków w materiale dowodowym, szczególnego zaakcentowania wymaga wadliwość uzasadnienia decyzji, które nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, jak również nie realizuje wyrażonej w art. 8 kpa zasady wzbudzania zaufania do organu oraz zasady przekonywania do wydanego przez niego rozstrzygnięcia, zasady ujętej w art. 11 kpa. Przyczyny, dla których Minister Obrony Narodowej odmawia udzielenia informacji, muszą być obiektywne, zatem uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, jakie wysoce prawdopodobnie zaistniałyby na skutek udzielenia żądanej przez skarżącego informacji oraz związanych z nimi negatywnych konsekwencji dla organu władzy publicznej czy też interesu publicznego, bezpieczeństwa Państwa lub obywateli. Kwestie te winny być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji w sposób nie tylko szczegółowy, ale i oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. W innym przypadku, tak możliwość jej zaskarżenia przez stronę, jak i kontroli przez Sąd, jest iluzoryczna, co godzi w wartości konstytucyjne (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 184 ustawy zasadniczej RP). Uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji nie wskazują na przeprowadzenie przez Ministra Obrony Narodowej rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony wskazanych tajemnic a obywatelskim prawem do informacji. Sąd nie przesądza w tym miejscu, że żądany przez skarżącego dokument nie powinien korzystać z ochrony, wskazuje jedynie na konieczność wykazania tego w motywach decyzji, czego nie uczyniono, a co w obliczu nieprzedstawienia Sądowi materiału źródłowego, nie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przedstawione w rozważaniach powody świadczą o uchybieniach procesowych, wpływających na stosowane przepisy prawa materialnego, dlatego też Sąd zdecydował o uchyleniu obu podjętych w sprawie decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, organ zobowiązany będzie do zastosowania się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego A. C. kwotę 457 zł, w tym kwotę 200 zł, poniesioną tytułem wpisu od skargi, kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 2 ust. 2 i 3 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty od udzielonego pełnomocnictwa. Sąd, mimo nieprzekazania mu przez Ministra "Instrukcji negocjacyjnej", dotyczącej zawierania ugód z rodzinami ofiar katastrofy lotniczej pod M. w dniu [...] stycznia 2008 r., nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, wszak przepis art. 112 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do przypadków uchylania się organu od zastosowania się do postanowień sądu wydanych w toku postępowania sądowego w sprawach, które sąd rozpoznaje w ramach swojej właściwości. Będą to z reguły postanowienia niekończące postępowania w sprawie, które rodzą po stronie organu obowiązek zastosowania się do orzeczenia (por. R. Hauser, W. Ryms, Nowe instytucje dyscyplinowania administracji w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, PiP 1996, z. 12, s. 17). W omawianej sytuacji Sąd nie podejmował postanowienia, które podlegałoby tej regulacji, a jedynie w wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy, wezwał organ do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy. Gdyby zatem skarżący swój wniosek złożył jedynie w trybie art. 55 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, wówczas taki wniosek uruchomiłby odrębne postępowanie, w którym Sąd oceniłby zasadność wymierzenia grzywny organowi.