II SA/Go 642/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi Województwa na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej, działając na podstawie art. 134 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Marszałka Województwa na zawiadomienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] o wysokości kosztów egzekucyjnych. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny sprawy : Naczelnik Urzędu Skarbowego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] września 2012 r. o numerach [...], wystawionych przez Marszałka Województwa, prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku E Sp. z o.o., celem realizacji zobowiązań określonych decyzją Zarządu Województwa Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. W dniu 5 marca 2013 r. Spółka wystapiła do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych, z uwagi na brak wymagalności obowiązku wskazanego w tytułach wykonawczych, albowiem prawomocnym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 417/12 Wojewódzki Sąd Adminsitracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Zarządu Województwa nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., będącą podstawą wystawienia przedmiotowych tytułów wykonawczych. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. Tytułów wykonawczych. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy, postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] maja 2013r., Nr [...], które zostało zaskarżone przez wierzyciela. Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego z zawiadomieniem dnia [...] kwietnia 2013r., Nr [...] poinformował wierzyciela - Urząd Marszałkowski Województwa o wysokości kosztów egzekucyjnych, które powstały w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zażalenie na powyższe zawiadomienie złożył wierzyciel - Województwo, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. W uzasadnieniu wskazano, że zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. o wysokości kosztów egzekucyjnych wierzyciel potraktował jako postanowienie z uwagi na fakt, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje, że wierzyciel (jeżeli koszty obciążają jego) otrzymuje postanowienie z urzędu. W ocenie strony doręczone pismo, pomimo tego, że zostało zatytułowane jako “zawiadomienie", spełnia funkcje postanowienia, ponieważ zawiera niezbędne jego elementy, tj. wskazanie adresata, rozstrzygnięcia oraz organu, który wydał akt. Strona podkreśliła, że organ ma obowiązek stosować przejrzyste i zgodne z prawem procedury. Natomiast zaskarżone pismo (zawiadomienie) w sposób kardynalny i rażący narusza zasady wymienione w art. 124 -126 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czyniąc niemożliwym odniesienie się do ich merytorycznej strony. W szczególności jednym z błędów jest fakt, iż w zaskarżonym piśmie (postanowieniu) nieprawidłowo został wskazany wierzyciel, albowiem nie jest nim na pewno Urząd Marszałkowski Województwa. Również podana podstawa prawna umorzenia postępowania jest nieprawidłowa, albowiem Naczelnik Urzędu Skarbowego w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. jako podstawę prawną wskazał art. 123 k.p.a. w zw. z art. 18, art. 59 § 1 pkt 2 i pkt 9, art. 59 § 3 – 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy w zaskarżonym piśmie (postanowieniu) wskazano art. 59 § 1 pkt 2 ww.ustawy. Ponadto wskazany w zestawieniu kosztów egzekucyjnych okres: od [...].01.2013r. do [...].03.2013r. świadczy o nieznajomości prawa w zakresie uzasadnienia elementów rozstrzygnięcia oraz o “lekkomyslności", niefrasobliwości i braku zastanowienia się podczas podejmowanych przez organ istotnych czynności egzekucyjnych. W ocenie skarżącego, Naczelnik Urzędu Skarbowego pomylił procedurę przewidzianą w art. 66 § 7 z procedurą, o której mowa w art. 64c § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (stąd zawiadomienie zamiast postanowienia). W dalszej części zażalenia zwrócono uwagę, że najistotniejszym błędem w prowadzonej sprawie było bezprawne obciążenie Wierzyciela – Województwa opłatą egzekucyjną w kwocie 278.111,37 zł, której wysokość nie została w żaden sposób precyzyjnie wyjaśniona, ani uzasadniona. Jednocześnie strona podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 64 c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który odnosi się do sytuacji, w której już po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych, okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem. Wskazano, że od zobowiązanego niczego nie wyegzekwowano, ani też nie uznano, że prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem i w konsekwencji nie doszło też do zwrotu, a zatem stan sprawy nie uprawnia do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził niedopuszczalność ww. zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż z treści art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu przedmiotowe zawiadomienie nie zawiera wszystkich elementów, wskazanych w art. 124 § 1 k.p.a., które dają podstawę do uznania tego dokumentu za postanowienie, albowiem w myśl tego przepisu postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Jednocześnie organ podniósł, że zagadnienia dotyczące naliczania i poboru kosztów egzekucyjnych zostały unormowane przepisami rozdziału 6 w dziale I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle obowiązujących w tym zakresie uregulowań, obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego jest możliwe jedynie w sytuacji ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 64 c § 3 lub § 4 ww. ustawy. Jednakże w każdym z tych przypadków, dla skuteczności czynności obciążenia wierzyciela powstałymi w toku egzekucji kosztami, konieczne jest wydanie w tej sprawie postanowienia, do czego obliguje organ egzekucyjny przepis art. 64 c § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie organu, zawiadomienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] nie ma charakteru postanowienia, bowiem nie przyznaje ono stronie żadnych praw, ani nie obciąża jej obowiązkami oraz nie rozstrzyga też kwestii proceduralnych. Skoro zatem ww. zawiadomienie nie posiada przymiotu postanowienia, to nie może być przedmiotem zaskarżenia w drodze zażalenia. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, do odpowiedniego stosowania, których w postępowaniu egzekucyjnym odsyła art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zawierają natomiast unormowań dopuszczających wniesienie zażalenia na czynność przesłania zawiadomienia. Skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej złożyło Województwo, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wnikliwy pełnego stanu faktycznego sprawy tj. błędne ustalenie, iż zaskarżony zażaleniem akt nie nakładał na wierzyciela obowiązku zapłaty kosztów postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że o tym, czy dany akt administracyjny jest postanowieniem, decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, nie decyduje to, czy posiada wszystkie obligatoryjne eiementy. W przedmiotowej sprawie "Zawiadomienie o wysokości kosztów egzekucji" z dnia [...] kwietnia 2013 r. posiada oznaczenie autora aktu (Naczelnik Urzędu Skarbowego), adresata decyzji (Urząd Marszałkowski Województwa), pieczęć imienną i podpis osoby działającej w imieniu organu administracji oraz oznaczenie rozstrzygnięcia poprzez ustalenie kwoty kosztów egzekucyjnych i zobowiązanie do ich zapłacenia wierzyciela (skarżącego) poprzez podanie w treści tego postanowienia, że "Naczelnik Urzędu Skarbowego zawiadamia, iż obciąża sie wierzyciela (NIP [...]) Urząd Marszałkowski Województwa (...) kosztami egzekucyjnymi (...)". Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, ww. zawiadomienie jest w istocie rozstrzygnięciem o kosztach egzekucyjnych. Również zdaniem skarżącego nie można uznać, iż ww. postanowienie Naczelnik nie zawiera sformułowanego obowiązku zapłaty przez wierzyciela (skarżącego) kosztów postępowania egzekucyjnego w sprawie, w której to postanowienie (nazwane zawiadomieniem) zostało wydane. W treści wymienionego wyżej postanowienia (zawiadomienia) z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazano m.in. wierzyciela (co prawda błędnie, bo wskazano Urząd Marszałkowski, który jest jedynie organem administracji pomocniczej organu samorządu województwa), sumę kosztów egzekucji administracyjnej obciążającą wierzyciela, numer rachunku bankowego, z dopiskiem, że "Kwotę kosztów egzekucyjnych należy wpłacić na rachunek bankowy"), w zawiadomieniu tym też wskazano "Do zapłaty:" kwotę 278.111,37 zł oraz w sumie wszelkie minimalne elementy czyniące ten akt postanowieniem. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie strony skarżącej, organ naruszył art. 126 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący dlaczego przyjął, iż pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie stanowi postanowienia i nie zawiera elementu nałożenia obowiązku na skarżącego. Jednocześnie skarżący podkreślił, że nie ponosi obowiązku zapłaty kosztów egzekucyjnych wskazanych w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r., a w szczególności, że to postanowienie nie obciąża go zapłatą tych kosztów w tej wygórowanej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że brak jest podstaw prawnych do wniesienia zażalenia na przedmiotowe zawiadomienie, a obciążenie strony skarżącej przedmiotowymi kosztami egzekucyjnymi nastąpiło dopiero na skutek wydania przez organ egzekucyjny postanowienia z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], na które zostało wniesione zażalenie, rozpatrywane obecnie przez Dyrektora Izby Skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zasady i reguły orzekania określają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270, ze zm.) przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.". W myśl dyspozycji art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c) p.p.s.a. Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszeń, dających podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie rozstrzygające o niedopuszczalności zażalenia na zawiadomienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] o wysokości kosztów egzekucyjnych. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm. – dalej zwanej "u.p.e.a.") opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2 - 4, obciążają zobowiązanego. Z kolei wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, z zastrzeżeniem niemających w sprawie zastosowania § 4a-4c oraz art. 64e § 4a (§ 4). Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 64c § 7 u.p.e.a.). W rozpatrywanej sprawie przyjęto, że skoro koszty postępowania egzekucyjnego nie mogły być ściągnięte od zobowiązanej, to kosztami tymi obciążono wierzyciela (art. 64c § 4 u.p.e.a.). Zestawienie kosztów egzekucyjnych wskazanych zarówno w zawiadomieniach, jak i w wydanym postanowieniu powinno zawierać informacje identyfikujące prowadzone postępowanie egzekucyjne, tj. numer tytułu wykonawczego, nazwę zobowiązanego, numer i datę postanowienia w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami. Postanowienie to organ egzekucyjny wydaje z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny wydaje również, jeżeli z żądaniem takim zwróci się zobowiązany. Zgodnie z treścią § 7 wymienionej wyżej ustawy, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie prezentowany jest pogląd, iż decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechne obowiązującego prawa władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Wydawane zaś w toku postępowania administracyjnego postanowienia dotyczą – jak stanowi art. 123 § 2 k.p.a. – poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania, lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Każde postanowienie powinno przy tym zawierać elementy pozwalające na identyfikację aktu jako postanowienia. Elementy te wymienia art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Są to: oznaczenie organu administracji, data wydania, oznaczenie strony lub stron postępowania, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania, a także – w odniesieniu do postanowień zaskarżalnych - uzasadnienie faktyczne i prawne. Cztery spośród wymienionych elementów są w literaturze przedmiotu traktowane jako konstytutywne, tj. takie których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją organu czy postanowieniem. Są to: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej (patrz: wyrok NSA z 20.07.1981r. sygn. S.A. 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Brak jednego z tych czterech konstytutywnych składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, albo też nie wskazuje na to, że mamy do czynienia z objawem woli organu. Uzasadnienie postanowienia powinno zawierać trzy elementy - wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy prawnej obowiązującej ( por. J. Borkowski (w : ) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 1996, s.489). Należy jednocześnie wskazać, że strona skarżąca była poinformowana o wysokości wyliczenia kosztów egzekucyjnych pismem z [...] kwietnia 2013 r. - "zawiadomienie o wysokości kosztów egzekucyjnych". W zawiadomieniu o wysokości kosztów egzekucyjnych z dnia [...] kwietnia 2013 r. doręczonego Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa nie doprecyzowano strony zobowiązanej. Również zdaniem Sądu niedopuszczalny jest brak wskazania normy prawnej oraz podania jakie konkretnie poniesione wydatki uwzględniono w kosztach egzekucyjnych. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz 64c § 1, § 4 i § 7 u.p.e.a. określił wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela Marszałka Województwa na kwotę w wysokości 278.111,40 zł, od którego to postanowienia pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik wierzyciela wniósł zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej. W przywołanych powyżej i niespornych okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy i rysującej się na ich tle kwestii dotyczącej doręczonego Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych (zawierającego zestawienie za okres od [...] stycznia do [...] marca 2013 r.), Sąd kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ II instancji uznał, że prawidłowo zastosował on i zinterpretował treść art. 64c § 7 u.p.e.a., a zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i wydane zostało w oparciu o art. 134 k.p.a. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku