I OSK 1390/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2101/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. I OSK 1390/14 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2101/13, oddalił skargę J. S. na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Burmistrz Miasta Kobyłka, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., podjętą na wniosek J. S., zatwierdził podział działki nr [...] w K., przeznaczonej w części pod zabudowę, natomiast w pozostałej części pod drogi. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 30 lipca 2010 r. Następnie Burmistrz, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., ustalił opłatę adiacencką w wysokości 42.235,20 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości i zobowiązał do jej uiszczenia J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania J. S., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymało decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. S., uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiono, że z akt sprawy wynika, iż decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu 30 lipca 2010 r., kiedy to obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Kobyłce z dnia 27 lutego 2003 r., zmieniona uchwałą z dnia 24 października 2007 r. Zgodnie z tymi uchwałami wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalona została na 30% różnicy powstałej między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości powstałych w wyniku jej podziału. W przedmiotowej sprawie nastąpiło to w terminie, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.) na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wskazano, że o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez ten organ. W przedmiotowej sprawie decyzja taka została wydana w dniu [...] lipca 2013 r., a zatem na prawie miesiąc przed upływem trzyletniego terminu wynikającego z powołanego przepisu. Podkreślono, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami (przy wycenie nieruchomości przed podziałem) oraz metodę korygowania ceny średniej (przy wycenie nieruchomości po podziale). Obszar poszukiwania nieruchomości porównawczych wybrano kierując się podobną lokalizacją i rodzajem nieruchomości. Pod uwagę wzięto transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na rynku lokalnym, zawarte w latach 2011–2012. Rzeczoznawca ustalił, że przed podziałem wartość rynkowa działki nr [...] wynosiła 3.359.226 zł, a powstałych po podziale działek wynosiła łącznie 3.500.010 zł. Różnica w wartości nieruchomości przed i po podziale wyniosła więc 140.784 zł. Uchwałami Rady Miasta Kobyłka ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału na 30%, a więc organ I instancji prawidłowo określił wysokość opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie na kwotę 42.235,20 zł. Skargę kasacyjną wniósł J. S., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił on Sądowi I instancji naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n., ponieważ przyjęto kwotę 42.235,20 zł opłaty adiacenckiej, chociaż J. S. zgłaszał wiele zarzutów do operatu, w wyniku których zawiera on korektę. W operacie nie wskazano jednak czego ta korekta dotyczy i nie udostępniono stronie akt postępowania administracyjnego w tym zakresie. Organ I instancji nie dokonał merytorycznej kontroli zarzutów J. S. i przyjął błędną kwotę opłaty adiacenckiej. Wskazano, że burmistrz ustala każdorazowo opłatę po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. "W okoliczności skarżącego Burmistrz w świetle prawa nie musiał żądać zapłaty w kwocie 42.235,20 zł., albo w ogóle odstąpić od jej żądania, wówczas kiedy będą funkcjonowały urządzenia infrastruktury". Ponadto również SKO w Warszawie nie wziął pod uwagę zastrzeżeń zgłoszonych do operatu. Sąd I instancji zajął się jedynie poprawnością wyliczeń zawartych w operacie, nie zbadał jednak charakteru korekty oraz nie wyjaśnił przyczyn, dla których J. S. nie brał udziału w wizji lokalnej nieruchomości przeprowadzonej przez rzeczoznawcę Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Podnieść należy, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a dokonana przez WSA w Warszawie wykładnia art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.) jest prawidłowa. Sąd I instancji słusznie uznał, że operat szacunkowy z dnia 9 stycznia 2013 r., wskazujący na wzrost wartości działki należącej do J. S. po przeprowadzonym podziale, został wykonany zgodnie z prawem. Postępowanie dowodowe prowadzone było przez organy zgodnie z jego zasadami określonymi w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.). Organy orzekające w sprawie i WSA w Warszawie odniosły się do wszystkich wniosków J. S. oraz dokonały obszernego omówienia operatu, wskazując, że dokonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego wywód był poprawny. Dodać również należy, że uwagi zgłoszone do pierwszej wersji operatu z dnia 18 listopada 2013 r. zostały przyjęte w skorygowanym operacie z dnia 9 stycznia 2013 r. Uwagi strony zostały zatem uwzględnione. Zarzut braku udziału J. S. w wizji lokalnej prowadzonej przez rzeczoznawcę majątkowego jest również nieuprawniony. Wskazać bowiem należy, że proces przygotowania przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, a jest niesformalizowaną czynnością, podczas której nie przeprowadza się oględzin w trybie art. 85 § 1 K.p.a., a więc podczas oceny wartości nieruchomości nie jest koniecznym, aby właściciel nieruchomości był wzywany na podstawie art. 79 § 1 K.p.a. Zgłoszone zarówno w skardze i powtórzone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty adiacenckiej, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat mógłby być podważony przez ocenę dokonaną w trybie określonym w art. 157 ust. 1 u.g.n. Jeżeli J. S., po zapoznaniu się w treścią operatu i uzyskaniu wyjaśnienia od rzeczoznawcy, miał wątpliwości co do merytorycznej wartości operatu, to mógł zainicjować przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu. J. S. nie wystąpił jednak z taką inicjatywą, jak również nie przedstawił też kontroperatu, w którym zawarta byłaby odmienna od kwestionowanej wycena wzrostu wartości nieruchomości. Tylko w ten sposób bowiem można podważyć merytoryczną wartość wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1568/13, z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12). Wskazać ponadto należy, że weryfikacja operatu szacunkowego dokonywana w trybie art. 80 i art. 84 K.p.a. dotyczy prawidłowości jego sporządzenia, w szczególności czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny i nie pomija niektórych składników majątkowych, czy wyliczenie wartości nieruchomości jest oparte o przewidziany prawem sposób jej określania (por. wyroki NSA: z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11). Pogląd o fakultatywnej możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej jest nieuprawniony. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. W wyroku z dnia 11 dnia stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "mimo że w art. 98a użyto określenia, że organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie oznacza to, że jest on zobowiązany do jej wymierzenia, chyba że istnieją uzasadnione powody odstąpienia od jej nałożenia (np. gdy wzrost wartości nieruchomości jest tak niewielki, że koszty postępowania mogą być wyższe niż należna opłata)". Wskazano zatem, że nałożenie opłaty adiacenckiej ma charakter obligatoryjny. Wyjątkowo organ może odstąpić od jej nałożenia, wtedy, gdy nałożenie opłaty adiacenckiej byłoby nieuzasadnione ze względów ekonomicznych. W innym wypadku wójt (burmistrz, prezydent) jest zobowiązany nałożyć opłatę adiacencką w wysokości, która została określona w uchwale rady gminy. Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie J. S. nie wykazał wystąpienia takich nadzwyczajnych okoliczności, dlatego również w tym zakresie skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Tak więc Burmistrz Miasta Kobyłka, w sytuacji, gdy w wyniku podziału nastąpił znaczny wzrost wartości nieruchomości należącej do J. S., prawidłowo ustalił wartość opłaty adiacenckiej w wysokości określonej w uchwale Rady Miejskiej w Kobyłce z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.