I OSK 698/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 401/13 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]marca 2013 r. nr [...]w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 401/13 oddalił skargę [...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr SKO-PS-424/779/2957/2013/KN w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 9 ust. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1c, art. 41, oraz art. 106 ust. 1 i 4, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.- dalej u.p.s.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej k.p.a.), Kierownik Filii nr 3[...] Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], odmówił [...]przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup środków czystości. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że odmowa przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu środków czystości spowodowana została ograniczonymi środkami finansowymi ośrodka, nadto przywołano treść przepisów ustawy o pomocy społecznej przytoczonych w podstawie prawnej decyzji. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono sytuację faktyczną strony i podkreślono, że strona spełnia wymogi do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, ponieważ jej dochód wynosi [...] zł i jest niższy od kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania świadczenia przez osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zaakcentowano w uzasadnieniu, że jedyne środki jakie strona posiada pochodzą ze świadczeń pomocy społecznej. Ponadto zwrócono uwagę na fakt, iż strona wnioskiem z [...] stycznia 2013 r. wystąpiła o przyznanie szeregu świadczeń, w tym również o dofinansowanie do zakupu środków czystości wycenionych na kwotę [...] zł miesięcznie. Zdaniem organu nie jest on zobowiązany do zaspokojenia wszystkich żądań formułowanych przez stronę, ponieważ musi brać pod uwagę posiadane środki finansowe. Poza tym rolą pomocy społecznej nie jest ponoszenie pełnych kosztów utrzymania osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej, lecz jedynie w granicach posiadanych środków finansowych. Zasiłek celowy posiada charakter pomocy doraźnej skierowanej na zaspokojenie konkretnego celu bytowego. W ocenie organu strona z przyznanego zasiłku okresowego jest w stanie zaspokoić zgłoszoną potrzebę, tym bardziej, że otrzymała szereg świadczeń zaspokajających inne zgłaszane potrzeby. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że jakkolwiek strona kwalifikuje się do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej, to jednak jego przyznanie zależne jest od uzasadnionych potrzeb osoby wymagającej wsparcia i możliwości pomocy społecznej. Podkreślono przy tym, że [...]otrzymuje regularną pomoc ze strony gminy, a zgłoszoną potrzebę w formie dofinansowania zakupu środków czystości jest w stanie zaspokoić z własnych środków pochodzących z przyznanego zasiłku okresowego. W skardze na powyższą decyzję [...]zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania w sposób merytoryczny, lecz dał wiarę gołosłownym twierdzeniom organu I instancji, a części zarzutów np. dyskryminowania strony w ogóle nie rozpatrzył. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia [...] września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za niezasadną. W uzasadnieniu Sąd powołał się na poczynione przez organ ustalenia, że skarżący nie posiada żadnego własnego dochodu, ponieważ utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń szeroko rozumianej pomocy społecznej. Przy czym w przypadku skarżącego występuje jedna z przesłanek przewidzianych art. 7 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie bezrobocie. W świetle powyższego w ocenie Sądu, skarżący spełnia wymogi przewidziane dla otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, jednakże spełnianie wymogów formalnych do otrzymania świadczenia pieniężnego nie jest równoznaczne z jego otrzymaniem, ponieważ w tym zakresie znaczenie posiadają także inne okoliczności. Sąd podkreślił, że organ wskazał na ograniczone możliwości finansowe, uniemożliwiające mu zaspokojenie wszystkich potrzeb strony, zaznaczając jednocześnie, że w ramach przyznanej skarżącemu pomocy (świadczenie na zakup żywności – [...]zł, zasiłek celowy na dofinansowanie do opłacenia rachunku za energię elektryczną – [...] zł, na zakup odzieży i obuwia zimowego - [...], a także zasiłek okresowy w wysokości [...] zł) będzie on w stanie zaspokoić ze środków przyznanych w ramach zasiłku celowego potrzebę zakupu środków czystości. Oceniając kontrolowane decyzje Sąd uznał, że powołane w skardze przepisy k.p.a. nie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut nierównego traktowania skarżącego przez organy administracji, podkreślając, że przyznane mu zostały świadczenia w formie zasiłku okresowego i celowego, zatem został zabezpieczony w najniezbędniejsze potrzeby życiowe. W ocenie Sądu faktem powszechnie znanym jest trudna sytuacja poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie posiadanych środków finansowych na realizację zadań o charakterze społecznym, a przesłanka ta może być powoływana w odmowie przyznania świadczenia na kolejną potrzebę. Okoliczność tę należy widzieć zdaniem Sądu w kontekście innych decyzji wydanych przez organ, na mocy których zaspokojone zostały niezbędne potrzeby skarżącego. W skardze kasacyjnej od tego wyroku [...]zastępowany przez pełnomocnika z urzędu wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postepowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) poprzez brak rozpoznania przez organ I instancji wniosku strony o wyłączenie pracownika organu, a następnie wydanie decyzji przez tego pracownika, co naruszało art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 14 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi nie dopatrzył się naruszenia prawa w postępowaniu organu I instancji, które mogłoby prowadzić do uchylenia jego decyzji. Skarżący bowiem pismem z dnia [...]stycznia 2013 r. wniósł o wyłączenie pracownika organu – [...]z toczącego się postępowania. Wniosek ten nie został w żaden sposób rozpoznany, czym naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego . Co więcej pracownik, o którego wyłączenie wniesiono, w imieniu Prezydenta Miasta [...] wydał decyzję, utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez to, że nie uwzględnił skargi w sytuacji naruszenia przez organ art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 14 ustawy o pomocy społecznej, który wydał decyzję nie rozpoznawszy wcześniej wniosku o wyłączenie pracownika tego organu. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał za zasadny postawiony zarzut. Podstawę materialnoprawną orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej (ust. 2). Zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej (art. 110 ust. 1 ustawy), które jako organy wydające rozstrzygnięcia w sprawach przyznania określonego świadczenia mają obowiązek stosować nie tylko przepisy wskazanej ustawy o pomocy społecznej ale również regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy o pomocy społecznej, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy k.p.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zastosowanie k.p.a. możliwe jest zatem we wszystkich sprawach nieuregulowanych w ustawie o pomocy społecznej, chyba, że sama ustawa o pomocy społecznej stawia warunek zakazu posłużenia się przepisami kodeksu. Wobec takiej regulacji oczywistym jest, iż w sprawach prowadzonych przez organy pomocy społecznej, których celem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej mają również zastosowanie przepisy rozdziału 5, dział I k.p.a. - "Wyłączenie pracownika oraz organu", stanowiące gwarancje zapewnienia bezstronności w załatwieniu spraw przez organy administracji publicznej. Jak się powszechnie przyjmuje w doktrynie, instytucja wyłączenia pracownika i organu od udziału w postępowaniu służy realizacji przede wszystkim dwóch zasad ogólnych, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8 k.p.a.) Art. 24 k.p.a. przewiduje w § 1 przypadki obligatoryjnego wyłączenia pracownika, zaś w § 3 wyłączenie na żądanie strony lub z urzędu. Wyłączenie obligatoryjne z mocy samego prawa, występuje w okolicznościach uznanych przez ustawodawcę za zagrażające podstawowym zasadom postępowania. Wyłączenie przewidziane w art. 24 § 3 k.p.a. następuje zaś w przypadku uprawdopodobnienia okoliczności nie wymienionych w § 1 art. 24, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika w postępowaniu. Przepisy k.p.a. nie określają formy, w jakiej następuje wyłączenie pracownika z urzędu lub na wniosek lub odmowa jego wyłączenia. W orzecznictwie przyjmuje się, iż w sytuacji wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 k.p.a., wyłączenie to następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia (patrz wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1418/07 dostępne na www.nsa.gov.pl). Natomiast w przedmiocie wyłączenia pracownika w przypadku wskazanym w art. 24 § 3 k.p.a. rozstrzyga bezpośredni przełożony pracownika w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 1990 r. sygn. SA/Po1555/89). W rozpoznawanej sprawie uszło uwadze Sądu I instancji, ze skarżący wnioskiem z dnia [...]stycznia 2013 r. (k- 53 akt administracyjnych) zażądał wyłączenia od udziału w postępowaniu wskazanego z imienia i nazwiska pracownika OPS w [...], tj. pracownika socjalnego tego ośrodka [...], wskazując (poza obraźliwymi stwierdzeniami) m.in., że pracownik organu popełnia szereg błędów. Wniosek ten jak wynika z akt sprawy został całkowicie pominięty przez orzekające organy, również Sąd I instancji nie odniósł się do niego w żaden sposób. W tej sytuacji - wobec braku rozpatrzenia wniosku – pracownik socjalny [...]nie była uprawniona (do czasu rozstrzygnięcia wniosku o jej wyłączenie od udziału w postępowaniu) do wydania w imieniu organu decyzji pierwszoinstancyjnej. Obowiązkiem było bowiem w pierwszej kolejności przeprowadzenie incydentalnego postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy wobec pracownika socjalnego OPS w [...],[...]nie zachodziły przesłanki uzasadniające jej wyłączenie i wydanie w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia. Dopiero wówczas, o ile bezpośredni przełożony pracownika nie znalazłby podstaw do jej wyłączenia, osoba taka mogłaby podejmować w sprawie wszelkie niezbędne czynności. Natomiast bez ustalenia, czy osoba dokonująca określonych czynności w sprawie nie podlega wyłączeniu, nie była możliwa merytoryczna ocena przez Sąd I instancji legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Słusznie zatem skarga kasacyjna wskazuje, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia powołanych w jej w podstawach przepisów, poprzez nieuwzględnienie naruszenia prawa przez organy administracji, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten zaakceptował bowiem rozstrzygające co do istoty decyzje organów administracji, które były dotknięte wadą procesową. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do ograniczenia możliwości korzystania z procesowej instytucji wyłączenia pracownika organu na danym etapie załatwienia sprawy z naruszeniem zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, który rozpozna skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], uwzględniając powyższe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącemu skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.