II SA/Ol 626/13

Dnia 26 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 roku sprawy ze skargi S. S. i A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu podania dotyczącego kosztów przechowywania i dozoru pojazdu - oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]", znak: "[...]", Burmistrz Miasta "[...]", działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), zwrócił Spółce A podanie z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazał m.in., że w dniu "[...]" firma A zwróciła się z pismem informującym o przechowywaniu pojazdu na parkingu oraz o zapłatę należności z tytułu przechowywania pojazdu. Pismem z dnia "[...]" wnoszący podanie złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezałatwienie sprawy. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało organ właściwy do załatwienia sprawy - Starostę "[...]". W dniu "[...]" Starosta "[...]" uznał, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Burmistrz Miasta "[...]". Burmistrz w dniu "[...]" zwrócił się Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozstrzygnięcie sporu negatywnego co do właściwego organu do załatwienia sprawy. Dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie uznające Burmistrza jako organ właściwy do załatwienia sprawy oraz stwierdziło, że pojazd został usunięty w trybie art. 50a ustawy - Prawo o ruchu drogowym i zgodnie z tym przepisem przeszedł na własność gminy z mocy prawa. Odholowany pojazd jest nadal przechowywany na parkingu Spółki A. Dalej Burmistrz wskazał, że orzeczeniem administracyjnym organ może rozstrzygnąć sprawę jedynie wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego wynika jego umocowanie do prowadzenia postępowania administracyjnego. Z konstytucyjnej zasady działania "na podstawie i granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustalonej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna, lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. O ile dla pojazdów usuniętych w trybie art. 130a Prawo o ruchu drogowym ustawodawca przewidział tryb administracyjny co do rozliczenia i ustalenia kosztów przechowywania tych pojazdów, o tyle dla pojazdów usuniętych w trybie art. 50a tej ustawy takiego trybu nie przewidziano. Wobec tego spory i roszczenia stanowią przedmiot sprawy cywilnej w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Właściwym do ich rozpoznania jest Sąd Powszechny (Cywilny), a nie organ administracji. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka A zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. poprzez zwrot podania, podczas gdy Burmistrz Miasta jest właściwy do przyznania wnoszącym zwrotu koniecznych wydatków związanych ze sprawowaniem dozoru nad stanowiącym własność Gminy Miejskiej pojazdem marki "[...]" oraz orzeczenia o wynagrodzeniu za sprawowanie dozoru, jak też naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezastosowanie tej regulacji przy rozpatrywaniu wniosku. Żaląca spółka w związku z zarzutami wniosła o uchylenie zakwestionowanego postanowienia. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 66 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy zażalone postanowienie. Podniosło m.in., iż w jego ocenie nie istnieje przepis prawa materialnego administracyjnego, który upoważniałby do uwzględnienia przez Burmistrza Miasta "[...]", w formie decyzji administracyjnej (bądź postanowienia) roszczenia spółki. Stwierdziło, że przepis art. 50a ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie zawiera umocowania dla organu administracji do orzekania w sprawie określenia i zwrotu kosztów związanych z przechowywaniem i dozorem pojazdu. Analiza treści przepisu art. 50a Prawa o ruchu drogowym prowadzi do wniosku, że orzeczenie w sprawie przejęcia na własność gminy pojazdu jest szczególnym aktem o charakterze publicznoprawnym, wywołującym skutki z zakresu cywilnoprawnego. Dlatego też należy uznać, że w oparciu o art. 50a Prawa o ruchu drogowym pojazd nie jest odbierany właścicielowi, lecz usuwany w okolicznościach świadczących o jego porzuceniu i wyzbyciu się władztwa nad nim. Ustawa stwarza więc domniemanie porzucenia pojazdu z zamiarem wyzbycia się. To z kolei jest instytucją uregulowaną na gruncie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Wskazało, że argumentem przemawiającym za słusznością powyższych wywodów jest odmienność uregulowań zawartych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym, a dotyczących przejęcia pojazdów na rzecz Skarbu Państwa (art. 130a Prawa o ruchu drogowym) - gdzie ustawodawca w sposób wyraźny wskazał, że decyzję o zapłacie kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu wydaje starosta i pojazdów, które przechodzą na własność gminy z mocy ustawy (art. 50a) - gdzie takich uregulowań ustawodawca nie zamieścił. Skoro sprawa nie podlega rozpoznaniu na gruncie administracyjnym nie mogły znaleźć również zastosowania przepisy art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dodało, że w sprawie uzasadnione będzie powództwo na drodze cywilnej. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium wniosła do Sądu Spółka A żądając jego uchylenia bądź zmiany, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Miasta "[...]". W uzasadnieniu w całości przytoczyła argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Dodatkowo podniosła, że w ramach wykonywania powinności prawnych przyjęła na przechowanie pojazd i od dnia jego usunięcia ponosi określone finansowe konsekwencje takiego stanu rzeczy, tym samym bezwzględnym obowiązkiem Burmistrza jest podjęcie wszelkich możliwych działań aby zakończyć niniejszą sprawę, w tym zastosować możliwie jak najbardziej szeroką interpretację prawa o ruchu drogowym i przepisów regulujących kwestię wynagrodzenia przysługującemu przechowawcy. Tymczasem w niniejszej sprawie działanie organów gminy miejskiej "[...]" sprowadza się niestety do stosowania uników w rozwiązaniu problemu i generowania dalszych kosztów związanych ze sprawowaniem dozoru nad pojazdem przechowywanym. Wskazała, iż na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 50a i art. 130 a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów), w tym przypadku skarżących może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi. Z kolei na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym stawki opłat za usuwanie pojazdów z dróg oraz ich parkowanie na terenie powiatu "[...]" ustala Rada Powiatu na podstawie art. 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Reasumując wskazała, iż w myśl ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych i powszechnych, podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony, nie jest pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu, a to ze względu na publicznoprawny charakter stosunku prawnego w zakresie przechowywania pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) właściwość sądów administracyjnych obejmuje sprawowanie kontroli decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych w oparciu o kryterium ich zgodności z prawem. Uchylenie przez sąd zaskarżonego aktu następuje w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub w wyniku naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, jak również rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania – art. 145 § 1 lit. a, c, b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Istotą rozpatrywanej sprawy jest ocena prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisu art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku, gdy organem właściwym w sprawie jest sąd powszechny albo gdy nie można ustalić organu właściwego na podstawie informacji zawartych w podaniu, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Treść powołanego przepisu normuje dwa przypadki, w których następuje zwrot podania wnoszącemu (wraz z odpowiednim pouczeniem). Poza przypadkiem, gdy ustalono, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, omawiany przepis, co stanowi utrwalony pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych, znajduje także zastosowanie do sytuacji, gdy organu właściwego nie można w ogóle ustalić. Przedstawiony powyżej sposób rozumienia art. 66 § 3 k.p.a. znajduje poparcie w doktrynie, gdzie również wyrażono pogląd o możliwości zastosowania instytucji zwrotu podania do przypadków "gdy wnoszący podanie żąda załatwienia sprawy nie podlegającej orzecznictwu żadnego organu państwowego" (patrz: M. Jaśkowska/ A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. Zakamycze 2000, str. 411). Podobnie zdaje się interpretować omawianą regulację B. Adamiak, widząc konieczność zastosowania instytucji, o której mowa w art. 66 § 3 k.p.a., do sytuacji gdy niewłaściwy w sprawie organ, nie jest w stanie dokonać ustalenia organu właściwego, ze względu na istniejące rozwiązania prawne (tak: B. Adamiak/J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 6 wydanie, wyd. C.H.Beck Warszawa 2004, str. 365). Zatem istotnym dla rozpoznawanej sprawy jest ocena, czy organ prawidłowo ustalił treść żądania strony i prawidłowo uznał, iż nie jest w sprawie właściwy i brak jest organu administracji publicznej właściwego dla rozpoznania sprawy, zaś sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Należy przy tym mieć na uwadze, że okolicznością bezsporną i znajdującą potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy jest fakt przejścia na własność gminy "[...]", z mocy prawa, samochodu m-ki "[...]" (znajdującego się obecnie pod dozorem strony skarżącej), co oznacza, że pojazd ten został usunięty w trybie art. 50a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dla pełnego wyjaśnienia sprawy należy wskazać, iż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, dalej zwanej: p.r.d.) wprowadza dwie podstawy prawne usuwania pojazdów z drogi – art. 50a oraz art. 130a p.r.d. Jakkolwiek cel ustawodawcy był w obydwu przypadkach podobny – chodzi o usuwanie pojazdów, które z określonych przyczyn, podyktowanych interesem publicznym i bezpieczeństwem uczestników ruchu drogowego, nie powinny znajdować się na drodze, to treść obydwu przepisów jest jednak zupełnie różna. W pierwszej kolejności – różne są podmioty, na rzecz których następuje przepadek pojazdów usuniętych, nieodebranych przez właściciela – w przypadku art. 50a p.r.d. jest to gmina, w przypadku art. 130a p.r.d. (w aktualnym brzmieniu) – powiat (wcześniej – Skarb Państwa). Dalej należy zwrócić uwagę, że art. 130a p.r.d. wprowadza zasadę, że to sąd orzeka o przepadku pojazdu, natomiast zgodnie z art. 50a ust. 2 zd. 2 p.r.d., pojazd przechodzi na własność gminy z mocy ustawy, a przepis ten nie daje podstaw do wydania orzeczenia sądu w tym przedmiocie. W przypadku sporów na tle wynagrodzenia za dozór pojazdów, które zostały usunięte z drogi na podstawie art. 130a p.r.d. i przeszły na własność Skarbu Państwa (obecnie – powiatu), gdyż nie zostały odebrane przez właściciela, w orzecznictwie przyjęto, że podlegają one kognicji sądów administracyjnych (por. m.in. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 2007 r., III CZP 47/07, OSNC 2008/7-8, poz. 80). Podstawą do takiego wniosku była treść § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). Przytoczony przepis przewidywał zastosowanie określonych przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej jako: u.p.e.a.), dotyczących przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości, m.in. do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Obecnie rozporządzenie to utraciło moc (art. 15 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 152, poz. 1018). Nie ulega jednak wątpliwości, że nawet przed utratą mocy obowiązującej cytowane rozporządzenie z 2002 r. nie mogło być stosowane do rozliczeń za dozór pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 50a p.r.d. W przypadku tego przepisu przepadek pojazdu następuje z mocy prawa, bez orzeczenia sądu, na rzecz gminy a nie Skarbu Państwa, czy powiatu. Nie da się zatem zastosować § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2002 r. do pojazdów, o których mowa w art. 50a p.r.d., ze względu na odmienne zakresy unormowania. Trybu rozliczeń i rozstrzygania sporów na tym tle nie wskazują akty wykonawcze regulujące postępowanie w sprawie usuwania pojazdów na podstawie art. 50a i art. 130a p.r.d. – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji: z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133), z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.) oraz z 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów pozostawionych bez tablic rejestracyjnych lub których stan wskazuje na to, że nie są używane (Dz. U. Nr 143, poz. 845 ze zm.). Rozporządzenia z 2002 r. i 2007 r. wskazywały jedynie, że o przejęciu pojazdu na własność gminy orzeka rada gminy (§ 8 ust. 2). Nowe rozporządzenie z 2011 r. nie rozstrzyga nawet tej kwestii, a orzekanie o przepadku prawa własności przez radę gminy w tych przypadkach budziło zastrzeżenia co do zgodności z konstytucją (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2008 r., I OSK 792/08). Reasumując, należy wskazać, że podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony, nie jest pozbawiony drogi sądowoadministracyjnej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu, jeżeli pojazd ten został usunięty z drogi w trybie art. 130a p.r.d. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Tym samym nie są zasadne argumenty skargi wskazujące, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy u.p.e.a. Z kolei rację ma Kolegium podnosząc, że w obowiązujących uregulowaniach prawnych brak jest przepisu pozwalającego zastosować tryb decyzyjny (mogący być poddany kontroli sądowo administracyjnej) do ustalania kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 50 p.r.d. Powyższa konstatacja prowadzi do konkluzji, że w zakresie roszczeń wynikających z usuwania i przechowywania pojazdów, o których mowa w art. 50a p.r.d., właściwy jest sąd powszechny. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.