I OW 134/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 27 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Zgorzeleca o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Zgorzelec a Prezydentem Miasta Wrocławia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P.S. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Wrocławia jako organ właściwy w sprawie. W dniu 25 stycznia 2013 r. P.S. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wrocławiu wniosek o skierowanie go do Domu Pomocy Społecznej. W oświadczeniu z dnia 25 stycznia 2013 r. P.S., motywując swój wniosek, wskazał iż od 24 lat nie ma kontaktu z córką i nie wie gdzie ona przebywa. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Wrocławiu ustalił, iż ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy (od 12 października 2000 r. do 2001 r.) była miejscowość Zgorzelec ul. P. Wobec powyższego, pismem z dnia 7 marca 2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie we Wrocławiu, uznając się za niewłaściwy w sprawie, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), przekazał wniosek strony do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowie Górniczej. Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Dąbrowie Górniczej kwestionując swoją właściwość przekazał – w trybie art. 65 § 1 k.p.a. – wniosek P.S. przebywającego w Schronisku dla mężczyzn we Wrocławiu o skierowanie go do Domu Pomocy Społecznej Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w Zgorzelcu. Burmistrz Miasta Zgorzelec kwestionując swoją właściwość – w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę wraz z kompletem dokumentów Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej we Wrocławiu. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu pismem z dnia 6 maja 2013 r. zwrócił w trybie art. 65 § k.p.a. całą dokumentację w celu nadania sprawie właściwego biegu. W uzasadnieniu wskazano, że jeżeli MOPS w Zgorzelcu uznaje się organem niewłaściwym do załatwienia niniejszej sprawy to ciąży na nim obowiązek wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, ponieważ ponowne przekazanie sprawy zawiadomieniem jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie uznając swojej właściwości, w dniu 10 czerwca 2013 r. Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zgorzelcu sformułował do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Zgorrzelec a Prezydentem Miasta Wrocławia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku P.S. o skierowanie go do Domu Pomocy Społecznej. Uzasadniając wniosek, organ wskazał, że w przypadku osoby bezdomnej, a taką jest P.S., zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej jako "u.p.s."). decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ponadto zgodnie z § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012r. (Dz.U. z dnia 27 sierpnia 2012r.) osobę do domu pomocy społecznej kieruje się na podstawie pisemnego wniosku osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej złożonego do Ośrodka Pomocy Społecznej właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania lub pobytu w dniu jej kierowania. W myśl art. 101. ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa nie zawiera definicji miejsca zamieszkania stosując wykładnię systemową należy posłużyć się definicją z art. 25 Kodeksu Cywilnego. Stanowi on, iż miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż na miejsce zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości i wola pobytu łącznie. Ponadto wskazano, iż sytuacja osobista Pana P.S. uzasadnia przyjęcie szczególnej właściwości określonej w art. 101 ust. 3 u.p.s. który przewiduje właściwość miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Wrocławia – Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu podniósł, że właściwym w sprawie jest Burmistrz Miasta Zgorzelec, albowiem P.S. jest osobą bezdomną ponieważ nie zamieszkuje on w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z art. 102 ust. 2 u.p.s. w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Jest to przepis szczególny dotyczący ustalania właściwości miejscowej gminy w przypadku osoby bezdomnej. Nadto podniesiono, iż w myśl definicji z art. 6 ust 8 u.p.s., osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Podniesiono, iż związku z powyższym, nie sposób podzielić stanowiska prezentowanego przez wnioskodawcę, iż właściwy miejscowo do rozpatrzenia niniejszej sprawy będzie Prezydent Wrocławia, gdyż Pan P.S. jest osobą bezdomną, której ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały jest ul. P. w Zgorzelcu (informacja z Urzędu Miejskiego w Zgorzelcu z 28 marca 2013 r.). Wobec czego organem właściwym jest Burmistrz Miasta Zgorzelec. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który – w jego ocenie – jest właściwy w danej sprawie (art. 65 § 1 k.p.a.). W myśl art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Spór powstały pomiędzy Burmistrzem Miasta Zgorzelca a Prezydentem Miasta Wrocławia jest negatywnym sporem o właściwość miejscową, który z organów jest właściwy do wydania decyzji o skierowaniu P.S. do Domu Pomocy Społecznej i ustaleniu odpłatności za pobyt. Rozpoznając wniosek Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, iż przepisami określającymi właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej są przepisy art. 101 u.p.s. W myśl art. 101 ust. 1 tej ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jeżeli chodzi o pojęcie "miejsce zamieszkania" to ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie zawiera własnej definicji to stosując wykładnię systemową należy posłużyć się definicją zamieszczoną w art. 25 Kodeksu cywilnego. Stanowi on, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie sądowym dotyczącym tego zagadnienia utrwalił się pogląd, że na miejsce zamieszkania składają się dwa elementy: przebywania w sensie fizycznym w danej miejscowości i wola stałego pobytu, występujące łącznie. Zatem miejscem stałego pobytu w rozumieniu art. 25 k.c. jest to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby. Z materiałów załączonych do wniosku wynika, iż wprawdzie P.S. był ostatnio zameldowany w miejscowości Zgorzelec ul. P., jednakże od 2001 r. nie przebywa w nim i nie łączą go z tym miastem żadne więzi. Propozycja Prezydenta Miasta Wrocławia o ustalenie jako właściwego Miasta Zgorzelec w sytuacji gdy stały meldunek strony w tym mieście ustał w 2001 r. (art. 101 ust. 2 u.p.s.) nie jest trafna. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż sytuacja osobista P.S., cierpiącego na liczne schorzenia i wymagającego specjalistycznej opieki uzasadnia przyjęcie szczególnej właściwości, określonej w art. 101 ust. 3 u.p.s. Przepis ten przewiduje właściwość gminy miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organem właściwym do wydania decyzji w tej sprawie jest Prezydent Miasta Wrocławia, jako organ gminy, na terenie której przebywa P.S. i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 4, 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.