IV SA/Wa 1126/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę IV SA/Wa 1126/13 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].04.2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.2013 r., nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie usługowo-handlowej - budowa warsztatu mechaniki oraz elektroniki samochodowej z pomieszczeniami socjalnymi, położonej na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] oraz [...], usytuowanych przy ul. [...] w M.. W odwołaniu właściciel sąsiedniej działki – J. J. zakwestionował to rozstrzygnięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.2013 r., odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdziło, że kwestia zjazdu na ul. [...] nie była przedmiotem owych warunków zabudowy. Inwestor uzupełnił swój wniosek o wymagane dokumenty i wykazy. Decyzja zaś otrzymała uzgodnienia zarządców dróg. Zaznaczył, że ze względu na tożsamość inwestycji oraz obszaru objętego inwestycją zastosowanie znajdowała decyzja środowiskowa wydana przez Burmistrza Miasta M. z dnia [...].01.2010 r. Organ odwoławczy nadmienił, że obecnie działka J. J. ma status działki rolnej, oznaczonej symbolem RV. Wskazał także, że sporządzona analiza urbanistyczna w części pisemnej i graficznej potwierdza zasadność wydania żądanych warunków zabudowy inwestorowi. We wniesionej skardze J. J. nadmienił, że SKO stwierdziło nieważność poprzednich warunków zabudowy z [..].04.2010 r., wydanych dla tej inwestycji, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16.03.2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 55/12. Sąd ten, wbrew stanowisku organów obu instancji orzekł, że warunki te dotknięte były rażącym naruszaniem prawa. Skarżący wyraził przy tym przekonanie, że obecnie wydane warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji, również nie odpowiadają prawu. Podniósł zarzuty jak w odwołaniu. Stwierdził, że nieuprawniony był podział dawnej działki [...], lecz uwzględnienie obu działek powstałych na skutek tego podziału dla celów realizacji zamierzonej inwestycji, rozciągnęło w sposób nieuprawniony obszar analizowany. W efekcie wyjątkowo analizą objęta została działka [...] zabudowana budynkiem usługowym. Zaznaczył, że w rzeczywistości jest to infrastruktura techniczna miasta (m. zakład energetyczny), który podlegał procedurze lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stwierdził, że w odległości ok. 105 m od terenu inwestycji występuje wyłącznie jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa, trochę nieczynnej zagrodowej oraz dwa sklepy spożywcze. Podniósł brak na tym terenie usług uciążliwych. Wskazał na brak tożsamości pojęć obowiązująca linia zabudowy oraz nieprzekraczalna linia zabudowy. Zarzucił przyjęcie zbyt wysokiego wskaźnika zabudowy - 24,9%, podczas gdy z analizy wynika 19,4%. Wskazał na nadmierną szerokość elewacji frontowej dopuszczonej dla inwestycji, która nie wynika z przeprowadzonej analizy. Podniósł zbędność zapisu dotyczącego ilości miejsc postojowych. Zarzucił, że w pkt. 5 decyzji nie było wystarczające podanie wszystkich aktów prawnych zawierających przepisy odrębne, które znajdowały zastosowanie w tej sprawie. Stwierdził, że inwestycja ta wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Odstąpienie od tego wymogu w innym postępowaniu nie zwalniało, w jego ocenie, z obowiązku uzgodnienia warunków zabudowy przez inspekcję sanitarną. Wskazane uchybienia organu, w ocenie skarżącego, prowadziły także do naruszenia przez organ artykułów 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja SKO nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z tych warunków, określonym w pkt 1 jest wymóg, ażeby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy czym zarówno w literaturze prawniczej, jak i orzecznictwie przyjmuje się, iż działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, to działka położona w obrębie obszaru analizowanego, na którym znajduje się działka inwestora. W oparciu o art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 2 pkt 2 tego rozporządzenia należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Natomiast cechami zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do § 2 pkt 3 tego rozporządzenia są w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji potwierdziło, że istniała na tym terenie zabudowa pozwalająca na określenie warunków w zakresie określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumianej zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. Trafność takiego stanowiska organów potwierdzają ustalenia Sądu, kontrolującego legalność decyzji obu instancji, wydanych w tym przedmiocie. Rozważając zarzuty skargi, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiot tej inwestycji odpowiada przedmiotowi uprzednio sformułowanemu w decyzji Burmistrza Miasta M. z [..].04.2010 r., nr [...], której to nieważność została stwierdzona. Nadto teren jej realizacji, zakreślony przez inwestora, jest obszarowo tożsamy ze wskazanym w Burmistrza Miasta M. z [...].04.2010 r., nr [...]. Trafnie podniósł skarżący, że decyzja z [...].04.2010 r., nr [...] orzekała również o podziale geodezyjnym działki nr [...]. Jej wyeliminowanie z obrotu prawnego nie przekreśliło jednakże skuteczności tego podziału, którego dokonano inną decyzją Burmistrza Miasta M.. Decyzja ta na chwilę orzekania przez Sąd pozostawała w obrocie prawnym. Wobec tego oznaczenia geodezyjne działek wskazanych przez inwestora były prawidłowe (działki o numerach [...] oraz [...]). Podkreślenia wymaga, że działki te mają urządzony zjazd na ul. [...]. Zamiar inwestora lokalizacji planowanej inwestycji na jednej z działek wskazanych przez niego we wniosku i wymienionych w warunkach zabudowy, nie uniemożliwia wnioskowania o wydanie warunków zabudowy na obie działki. Brak jest bowiem normy prawnej, która stałaby temu na przeszkodzie. Przede wszystkim jednak podkreślenia wymaga, że ubiegając się o warunki zabudowy nie trzeba dysponować prawem do terenu inwestycji. Obowiązek taki występuje dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, o czym stanowi art 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego zarzut podania przez inwestora zbyt rozległego obszaru jako przeznaczonego do zainwestowania, a w jego wyniku wyznaczenia zbyt obszernego obszaru analizowanego, nie mógł zostać uwzględniony. Należy mieć także na względzie, że przepisy normują jedynie zasady wyznaczania minimalnego obszaru analizowanego, co nie zawsze oznacza, że będzie on w danej sytuacji wystarczający, przy uwzględnieniu specyfiki planowanej inwestycji. Trafne jest także stanowisko organu, że dla inwestycji tej pozostaje aktualna decyzja Burmistrza Miasta M. z [...].01.2010 r., stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny zamierzonej inwestycji na środowisko. Skoro bowiem zakres inwestycji nie uległ zmianie, a wskazana decyzja z 2010 r. wydawana była już pod rządami ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz .U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 - zwanej dalej uoś), organ mógł się na nią powołać. Nie było przy tym obowiązku wynikającego z obowiązujących przepisów prawa, aby warunki te wymagały uzgodnienia inspektora sanitarnego. Przedmiotowe warunki zabudowy nałożyły natomiast na inwestora obowiązek określenia na etapie projektu budowlanego obszaru - oddziaływania projektowanej inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem terenów działek budowlanych bezpośrednio sąsiadujących, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zapis taki był zasadny i zawierał umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Podobnie nie jest trafny zarzut zbyt ogólnikowego podania przepisów szczególnych, które znajdują w sprawie zastosowanie. Na etapie warunków zabudowy nie ma obowiązku podawania ich w sposób bardziej szczegółowy. Czyni się to dopiero w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Odnieść należy się również do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16.03.2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 55/12, który orzekł, że warunki zabudowy ustalone decyzji Burmistrza Miasta M. z [...].04.2010 r., nr [...] dotknięte były rażącym naruszeniem prawa. Rażącego naruszenia prawa Sąd dopatrzył się jednakże jedynie w braku wskazania na załączniku graficznym do sporządzonej wówczas analizy usytuowania w obszarze analizowanym zabudowań z funkcją usługową i towarzyszącą funkcją handlową w celu wykazania kontynuacji. Od tej wady wolna jest obecnie sporządzona analiza. Na załączniku graficznym do sporządzonej analizy uwidoczniono zabudowę usługowo-handlową - UH (działki oznaczone numerami [...] - warsztat samochodowy i [...]) oraz zabudowę usługowo-handlowo-mieszkaniową - UHM (działka oznaczona nr [...]). Wszystkie są dostępne z tej samej drogi publicznej, co przedmiotowa inwestycja (drogi wojewódzkiej - ul. [...]). Jednocześnie w ocenie Sądu, organ uprawniony był uwzględnić dla oceny kontynuacji funkcji działkę oznaczoną nr [...], w załączniku graficznym do analizy, w całości. Przecinał ją bowiem obszar analizowany wyznaczony wg minimum wynikającego z przepisów, a jej przeznaczenie pozwalało na potwierdzenie kontynuacji funkcji. W ocenie Sądu, nie jest także trafny zarzut przyjęcia w kwestionowanej decyzji zbyt wysokiego wskaźnika zabudowy - 24,9%, podczas gdy z analizy, jak podniósł skarżący, wynika 19,4%. Sporządzający analizę zasadnie pominął w obliczeniach działki niezabudowane. Inni właściciele przedmiotowego terenu objętego analizą w niedalekiej przyszłości zechcą zapewne teren do nich należący zabudować, tak jak czyni to skarżący, który w odwołaniu wspomniał, że zamierza podzielić swą działkę nr [...] i przeznaczyć ją pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu unormowany w § 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika. Jednakże jak stanowi ust. 2 § 5 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowaniu terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie został dopuszczony inny wskaźnik w rozumieniu ust. 2 § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a jego zastosowanie organ uzasadnił poprzez odwołanie się do przeprowadzonej analizy i podanie, że najwyższy wskaźnik na obszarze analizowanym wynosi 32,9%. Sposób argumentacji organu jest przekonujący i nie narusza obowiązującego prawa. Należy nadmienić, że organ nie miał obowiązku wskazywania wielkości powierzchni biologicznie czynnej, jednakże ustalanie jej może wynikać z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U nr 164, poz. 1589). Zamieszczenie tego parametru w decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi błędu. Wskazanie ilości miejsc postojowych służyło natomiast wykazaniu, że ich liczba jest wystarczająca, zgodnie z przyjętymi normami, dla zapewnienia parkowania na własnym terenie zarówno pojazdom właściciela, jak i podmiotów korzystających z danej nieruchomości, której zabudowa ma mieć charakter usługowo-handlowy. Sąd nie podziela nadto przekonania skarżącego, iż ustalono dla tej inwestycji nadmierną szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy, która to nie wynika z przeprowadzonej analizy. Wyznacza się ją, zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jako średnią dla istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednakże ust. 2 § 6 dopuszcza wyznaczenie innej jej szerokości, o ile wynika to z owej analizy. W rozpatrywanej sprawie dopuszczono inną jej szerokość, a stanowisko swe organ uzasadnił powołując się właśnie na przeprowadzoną analizę. Wynika z niej bowiem, że średnia szerokość elewacji frontowej dla jednej działki zabudowanej, w obszarze analizowanym wynosi 12,9 m, a inwestycja ta ma być realizowana na dwóch działkach, których szerokość frontu wynosi 68 m. Odwołano się nadto do gabarytów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy o zbliżonej funkcji (handlowej, handlowo-usługowej). Ustalenie to zatem nie narusza prawa. Wreszcie zarzucone zostało zamienne operowanie przez organ pojęciami nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz obowiązującej linii zabudowy, podczas gdy brak jest tożsamości tych pojęć. Istotnie należy zgodzić się ze skarżącym, że nie są one tożsame i obowiązująca linia zabudowy stanowi linię, do której inwestycja winna przylegać. Projektant zobowiązany jest do sytuowania nowej zabudowy ściśle w tej linii. W przeciwieństwie do niej nieprzekraczalna linia zabudowy daje większą swobodę sytuowania zabudowy w głębi działki, w taki sposób, by nie została ona przekroczona. Zważywszy zatem, że § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nałożył obowiązek wskazania obowiązującej linii zabudowy należy przyjąć, że taka właśnie wskazana została w przeprowadzonej analizie, a także w jej części graficznej, choć tam została oznaczona błędnym symbolem. Uchybienie to nie miało jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, podobnie jak błędne określenie obowiązującej linii zabudowy jako minimalnej. Zapisy kwestionowanej decyzji wskazujące na odległość 8,0 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej, z której umiejscowiony jest zjazd na działki przeznaczone pod to zainwestowanie - oznaczają wytyczenie obowiązującej linii zabudowy. Druga z ustalonych linii, określona również jako obowiązująca od drogi gminnej, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, zważywszy na istniejący sposób zainwestowania terenu oraz ze względu na fakt, że inwestor wskazał na skomunikowanie jego działek od ul. [...], a więc drogi wojewódzkiej. Sąd, analizując decyzję ustalającą przedmiotowe warunki zabudowy, nie dostrzegł z urzędu istnienia innych uchybień, prowadzących do jej uchylenia. Jednocześnie stwierdził, że jej wydanie organ poprzedził dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, uwzględniając zarazem wskazany wyrok WSA. Uzasadnieniu jej nie można zarzucić dowolności. Organ oparł swe stanowisko na prawidłowo sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Drobne nieprawidłowości wskazane przez Sąd w uzasadnieniu, nie miały natomiast istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Należy przy tym zauważyć, że organ odwoławczy rozstrzygnięcie swe wydał z uwzględnieniem art. 15 K.p.a Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.