I SA/Po 349/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: sekr. sąd. Monika Wiza po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w [...] na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2012 r. "[...]" spółka z o. o. (dalej: spółka), złożyła do Dyrektora Izby Celnej w [...] wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], a dotyczącą przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Jako przesłankę wznowienia postępowania spółka wskazała wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych: C-213/11, C-241/11, C-217/11, który jej zdaniem ma wpływ na treść wydanej decyzji ostatecznej. Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] orzekł o odmowie wznowienia postępowania, gdyż decyzja z dnia [...] maja 2010 r. została wcześniej zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], a postępowanie do tej pory nie zostało prawomocnie zakończone. Zdaniem organu wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Spółka wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., domagając się jej zmiany, poprzez uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 243 § 1 i 2 w związku z art. 240 § 1 i art. 241 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) - dalej: "O.p.", poprzez bezpodstawną odmowę wznowienia postępowania, podczas gdy przepis ten obliguje organ do wznowienia postępowania na żądanie strony, nie pozostawiając mu w tym zakresie swobody wyboru, w każdym przypadku enumeratywnie wskazanym w art. 240 O.p., zaś spółka w swoim wniosku o wznowienie postępowania szczegółowo oznaczyła podstawę prawną swojego żądania; 2) przepisów postępowania, tj. art. 240 § 1 i art. 241 O.p., poprzez przyjęcie, że prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne stanowi przeszkodę (przesłankę negatywną) dla wznowienia postępowania, podczas gdy art. 240 § 1 i art. 241 O.p. zawierają wyczerpujące wyliczenie przeszkód, skutkujących niedopuszczalnością postępowania, wśród których nie znajduje się zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym ze skargi strony. Dyrektor Izby Celnej w [...] po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]. Zdaniem organu art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej: "p.p.s.a." wyklucza prowadzenie postępowania sądowego i administracyjnego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Zgodnie z tym przepisem w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest, by postępowanie administracyjne nadzwyczajne zostało zainicjowane przed wniesieniem skargi do sądu. Natomiast wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W związku z powyższym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, nie dopuszczają możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz wydawania rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. Po wniesieniu skargi do sądu prowadzenie postępowania przez organ podatkowy jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych przez art. 54 § 3 p.p.s.a. Stosownie do jego treści, organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Nie jest możliwe jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie organu odnośnie zaskarżonej decyzji ostatecznej, w chwili, gdy decyzja ta stanowi przedmiot kontroli sądowej. W takiej sytuacji, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym, istnieje przeszkoda do wznowienia postępowania w trybie nadzwyczajnym. W skardze spółka domagała się uchylenia w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, wydanej w I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej całości kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 243 § 1 i § 3 w zw. z art. 240 § 1 O.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że dopuszczalność wznowienia postępowania sprowadza się do badania wykraczającego ponad ocenę, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę oraz czy powołuje ono podstawy wznowienia (zachowane zostały wymogi formalne wniosku); 2) art. 243 § 1 i § 3 O.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie niedopuszczalności wznowienia postępowania z powołaniem się na zaskarżenie skargą do Sądu Administracyjnego decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2010 r. (znak: [...]), objętej wnioskiem o wznowienie postępowania w konsekwencji bezpodstawnego przyjęcia, że art. 56 p.p.s.a. stanowi podstawę do konstruowania przesłanek niedopuszczalności postępowania, określonych poza O.p.; 3) naruszenie art. 201 § 1 pkt 2 w zw. z art. 243 § 1 i 3 O.p., poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że równolegle toczące się postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi zagadnienia wstępnego o charakterze usuwalnej przeszkody procesowej, a przesłankę stwierdzenia niedopuszczalności wznowienia postępowania podatkowego. Uzasadniając skargę spółka stwierdziła, co następuje: Postępowanie Dyrektora Izby Celnej w [...] jest wadliwe, gdyż w sprawie nie zachodzą jakiekolwiek okoliczności uzasadniające niedopuszczalność wznowienia postępowania (brak jest podstawy prawnej dla takiego twierdzenia). Ustawodawca nie przewidział, by uprzednio wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne było podstawą dla stwierdzenia niedopuszczalności wznowienia postępowania podatkowego. W tym przypadku zachodzi typowa sytuacja, gdy dwa równolegle toczące się postępowania mogą mieć na siebie wzajemny wpływ, zaś rozstrzygnięcie jednego z nich determinuje treść rozstrzygnięcia drugiego z postępowań. W jednym postępowaniu sąd administracyjny orzeka na podstawie zgromadzonych w postępowaniu podatkowym akt sprawy, mając na uwadze stan sprawy aktualny w momencie skutecznego wydania decyzji ostatecznej, natomiast w drugim podstawą wznowienia postępowania i orzekania w tym przedmiocie przez organ są okoliczności, które miały miejsce już po wydaniu tej decyzji ostatecznej. Zatem kontrola sądowa i postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania pozostają we wzajemnej relacji i uzasadnionym jest wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania i stwierdzenie występowania przeszkody w jego niewadliwym zakończeniu. Dyrektor Izby Celnej w [...] powołał się na niedopuszczalność wznowienia postępowania, jednakże taka decyzja nie znajduje w przepisach O.p. podstawy prawnej. Wywód organu odnośnie treści art. 56 p.p.s.a. jest nieuzasadniony, gdyż przepis ten reguluje wyłącznie kwestię postępowania sądowoadministracyjnego. Oceniając znaczenie normatywne tego przepisu, należy wskazać, że reguluje on wyłącznie sytuację późniejszego - względem postępowania podatkowego nadzwyczajnego - wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie sposób z niego wyciągnąć wniosku, że w wypadku odwrotnej kolejności wszczęcia obu postępowań, postępowanie podatkowe jest niedopuszczalne. Organ dokonał wykładni przepisów O.p. stwierdzając lukę w przepisach, które miałyby nie regulować dopuszczalności wznowienia postępowania wobec uprzedniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego i lukę tę uzupełnił wnioskowaniem a contrario z art. 56 p.p.s.a. Tymczasem O.p. zawiera wyczerpującą regulację zbiegu postępowania podatkowego z postępowaniami prowadzonymi na podstawie innych ustaw proceduralnych i uzupełnianie tej regulacji w oparciu o wnioskowanie z przepisów odrębnych procedur jest niedopuszczalne. Skarga na decyzję objętą wnioskiem o wznowienie postępowania jest przedmiotem rozstrzygnięcia przez NSA. Mając na uwadze wyrok TSUE, który w wielu przypadkach został wydany już po zakończeniu postępowania przez WSA, wykładnia przepisów prowadzonych przez organ postępowania, prowadziłaby do przyjęcia, że przepisy proceduralne dopuszczają naruszenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności. W efekcie orzeczenie TSUE będzie mogło stanowić podstawę wyłącznie wyroku NSA, od którego środek odwoławczy nie przysługuje. Tymczasem postępowanie w przedmiocie wznowienia jest dwuinstancyjne i jego wszczęcie w następstwie wydania wyroku TSUE pozwala na dwukrotną merytoryczną kontrolę prawidłowości oceny jego wpływu na decyzję ostateczną, w dalszej zaś kolejności umożliwia dwuinstancyjną sądowoadministracyjną kontrolę uwzględnienia tego orzeczenia przez organy podatkowe. Dyrektor Izby Celnej w [...] w odpowiedzi na skargę stwierdził, że tryb postępowania w sprawie był prawidłowy. Nie jest dopuszczalne równoczesne prowadzenie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W obu tych postępowaniach mamy bowiem do czynienia z tożsamością sprawy - w jednym i drugim przypadku chodzi o decyzję ostateczną, a więc decyzję odmawiającą spółce "[...]" przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W związku z tym wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Dodatkowo spółka w dniu [...] czerwca 2013 r. złożyła do tutejszego sądu pismo w którym stwierdziła, co następuje: - art. 56 p.p.s.a. nie powinien stanowić podstawy decyzji organu podatkowego, ponieważ reguluje postępowanie sądowoadministracyjne, a nie podatkowe; - żaden z przepisów O.p. nie powołuje normy art. 56 p.p.s.a., jako przesłanki negatywnej do wznowienia postępowania w trybie tej ustawy; - przepis art. 56 p.p.s.a. jest normą kolizyjną, a więc rozstrzyga wyłącznie zasadę postępowania na wypadek jednoczesnego prowadzenia dwóch postępowań (podatkowego i sądowoadministracyjnego). Prawodawca dopuszcza więc jednoczesne współistnienie dwóch postępowań, przy czym celem uniknięcia dwutorowości postępowania podatkowego i sądowoadministracyjnego w stosunku do tej samej ostatecznej decyzji, nakazuje zawiesić jedno z nich na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a; - norma art. 56 p.p.s.a. nie zawiera postanowienia w kwestii, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania i to zarówno z urzędu, jak i w związku z wniesieniem nadzwyczajnego środka prawnego innego niż skarga do sądu administracyjnego. A contrario do postanowień tej normy, należy więc przyjąć, że wszczęcie tego postępowania po wniesieniu skargi jest dopuszczalne; - konieczne jest wyeliminowanie sytuacji jednoczesnego prowadzenia postępowania podatkowego i sądowoadministracyjnego wobec tej samej ostatecznej decyzji. Stanowisko to nie znajduje jednak oparcia w normie art. 56 p.p.s.a., lecz w fundamentalnej zasadzie związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego (art. 170 p.p.s.a.); - istnieje istotny związek między postępowaniem sądowoadministracyjnym, a wszczętym później postępowaniem w sprawie uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy oba te postępowania mają za przedmiot tę samą decyzję ostateczną. Jest to związek tego rodzaju, jaki wskazany został w art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Celem uniknięcia dwutorowości postępowania podatkowego i sądowoadministracyjnego w stosunku do tej samej ostatecznej decyzji, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, należy je zawiesić w trybie art. 201 § 1 pkt 1 O.p. (a contrario do postanowień art. 56 p.p.s.a. i zgodnie z ratio legis tej normy); - wydane w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcie, ze względu na jego formę, przesądza o losach wznowionego przez organ podatkowy postępowania, i tak w przypadku uwzględnienia skargi lub jej oddalenia organ podatkowy podejmowałby zawieszane postępowanie, a następnie je umarzał, a w przypadku formalnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego (np. umorzenia), organ podatkowy podejmowałby zawieszone postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy podatkowej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej; - przedstawiony model może istotnie ograniczyć napływ skarg na odmowę wznowienia postępowania, a w przypadku ugruntowania linii orzeczniczej w przedmiocie technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, doprowadzić do cofnięcia przez stronę skarg wniesionych do sądu administracyjnego na ostateczne decyzje w przedmiocie odmowy zmiany lokalizacji, celem szybszego dokonania owej zmiany na poziomie organów podatkowych w ramach wznowionego postępowania (art. 241 § 2 pkt 2 O.p.), zwłaszcza uwzględniając kasatoryjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Spór dotyczy kwestii dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego już po zawiśnięciu sprawy w sądzie. Zgodnie z art. 56 p.p.s.a. prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym (w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania) nie stoi na przeszkodzie wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego. Postępowanie sądowe podlega w takim wypadku zawieszeniu. Ustawodawca nie unormował natomiast, sytuacji odwrotnej, a mianowicie, czy możliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym już po zawiśnięciu sprawy w sądzie. Zdaniem sądu w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej wobec ostatecznej decyzji podatkowej (w rozpoznawanej sprawie zapadł już nieprawomocny wyrok przed wojewódzkim sądem administracyjnym) prawidłowym i dopuszczalnym jest wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym co do tej samej decyzji, zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Go 9/13. Nie ulega wątpliwości, że pomiędzy postępowaniem sądowoadministracyjnym ze skargi na ostateczną decyzję w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zakończonego ostateczną decyzją, a postępowaniem podatkowym w celu wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją istnieje zależność, eliminująca możliwość ich dwutorowego prowadzenia. Oba te postępowania, dotyczące tej samej decyzji ostatecznej, odnoszą się do tożsamej sprawy (jej granice wyznaczają te same normy prawa materialnego). Dlatego koniecznym jest w takim przypadku zastosowanie przez organ instytucji zawieszenia tego postępowania, na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Podjęcie postępowania, merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji co do decyzji dotychczasowej w postępowaniu wznowieniowym będzie więc możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia, które w tym przypadku ma charakter zagadnienia wstępnego, o którym mowa w wymienionym przepisie. Brak zastosowania przez organ regulacji zawartej w art. 243 § 1 oraz art. 201 § 1 pkt 2 O.p. i wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w trybie wznowienia, zdaniem sądu doprowadziło do naruszenia, przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy podkreślić, że spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania dopiero w ostatnim przewidzianym na to dniu. Gdyby spółka czekała ze złożeniem wniosku do prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego wniosek musiałby zostać oddalony ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 241 § 2 pkt 2 O.p. Sądowi znane jest stanowisko przedstawione we wskazanych przez organ wyrokach sądów administracyjnych. Stanowiska tego jednak nie podziela z przyczyn wyżej wskazanych. Dlatego sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. | | | |