I SA/Wa 706/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi B. L. i P. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących B. L. i P. L. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania B. L. i P. L., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasta T. własności nieruchomości gruntowej położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...] i stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. i obecnie współwłasność B. i P. małż. L. Powyższa decyzja Wojewody [...] wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. B. i P. L. wystąpili o wydanie decyzji stwierdzającej przejęcie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) własności nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...], zajętych pod drogę publiczną – ul. [...] w T. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasta T. własności nieruchomości gruntowej położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...]i stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. i obecnie współwłasność B. i P. małż. L. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie nie została udowodniona przesłanka dotycząca zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną oraz przesłanka władania tym gruntem. Po przeprowadzeniu postępowania organ stwierdził, że przedmiotowe grunty w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, gdyż w tym dniu ich właścicielami byli B. i P. L. Natomiast ul. [...] w T. rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie miasta T., została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, która na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Wskazał jednocześnie, że nie została udowodniona przesłanka dotycząca zajętości przedmiotowych nieruchomości pod drogę publiczną oraz przesłanka władania tym gruntem. W wyjaśnieniach składanych w tej sprawie Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T. podkreśla, że przedmiotowe działki stanowią wyłącznie drogi dojazdowe do nieruchomości skarżących oraz nieczynną stację benzynową obsługującą w przeszłości [...]. Działki te ani w okresie, kiedy były własnością [...] w T., ani wtedy, kiedy stanowiły już własność L., nie były utrzymywane przez Gminę Miasta T. Nie były i nie są na nich wykonywane żadne czynności związane z utrzymaniem ani władaniem. Wojewoda wskazał również, że z wyjaśnień tych wynika, że zlokalizowany w niewielkiej części na działce nr [...] chodnik betonowy nie był urządzony przez Miejski Zarząd Dróg w T. oraz nie był i nie jest przez ten Zarząd utrzymywany. Powyższe w ocenie organu oznacza, że skoro Miejski Zarząd Dróg w T. jako zarządca wszystkich dróg publicznych na terenie miasta T., oprócz dróg ekspresowych i autostrad, nie wybudował tego chodnika i nim nie władał, to nie potrafi też udowodnić ani udokumentować władania tym gruntem, nie posiada również żadnych dokumentów w tym względzie. Ponadto z wcześniejszych wyjaśnień Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T. także wynika, że nigdy tym gruntem nie władała Gmina Miasta T. Przedmiotowa droga nie została urządzona przez Miejski Zarząd Dróg w T., nie była też przez ten Zarząd remontowana. Niezgadzając się z powyższą decyzją Wojewody [...] B. L. i P. L. wnieśli odwołanie podnosząc, iż w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nabycia części przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy Miasta T. Po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister wskazał, że organ wojewódzki prawidłowo ustalił, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...] byli B. L. i P. L., którzy są również jej obecnymi właścicielami, co potwierdza odpis zupełny księgi wieczystej KW nr [...]. A zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Minister podniósł, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T. stwierdził, że działki nr [...],[...] i [...] nie stanowiły i nie stanowią drogi publicznej i nie przeszły z mocy przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną na własność Gminy Miasta T. Ponadto wskazał, że przedmiotowe działki stanowią wyłącznie drogi dojazdowe do nieruchomości L. oraz nieczynną stację benzynową obsługującą w przeszłości [...]. Powołując się na art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.1998 r. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Brak zaliczenia do jednej z kategorii dróg publicznych oznacza, że dana droga nie jest drogą publiczną lecz drogą wewnętrzną. Natomiast ogólna dostępność drogi nie przesądza jej statusu prawnego. Drogi ogólnodostępne nie posiadają statusu drogi publicznej i nie są objęte regulacją art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W związku z powyższym oraz z przeprowadzonego postępowania wynika, że ul. [...] w T. rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie miasta T. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Powyższe rozporządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...], poz. [...] i weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. Powyższe zdaniem Ministra wskazuje, że ul. [...] w T. nie była zgodnie ze stanem na dzień 31.12.1998 r. zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, bowiem w/w rozporządzenie nie obowiązywało w tej dacie. Konkludując Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdyż ul. [...] w T. w dniu 31 grudnia 1998 r. nie posiadała statusu drogi publicznej. Zatem brak było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie organ wyjaśnił, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie wskazał, że ul. [...] w T. zaliczona była w dniu 31.12.1998 r. do kategorii dróg publicznych, jednakże w jego ocenie nie miało to wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących wskazał, że o tym jakie drogi są drogami publicznymi rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a nie ustalenia faktyczne stwierdzające, że droga jest faktycznie wykorzystywana jako droga ogólnodostępna. Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej B. L. i P. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów: 1. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez brak ustalenia w niniejszej sprawie statusu drogi publicznej ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998r.; 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegającej na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia w sprawie, w tym pominięcie podstawowych, istotnych okoliczności i zaniechanie przeprowadzenia dowodu z innych materiałów dowodowych, dostępnych informacji publicznych, w sytuacji w której przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne, konieczne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy; 3. art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębionego zaufania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że zgodnie z Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w T. nr [...] z dnia [...] czerwca 1987 r. w sprawie zaliczenia ulic w T. do kategorii dróg zakładowych, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r., ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych, zakładowych i na dzień 31 grudnia 1998 r. nadal posiadała status drogi publicznej. Podnieśli również, że w przedmiotowej sprawie brak jest również jakichkolwiek przesłanek, które wskazywałby, iż właściciele tej nieruchomości - skarżący, wyłączyli tę nieruchomość z władania publicznoprawnego np. przez ogrodzenie tej części swojej nieruchomości. Przesłanka władania ma pierwszoplanowe znaczenie w sytuacjach, kiedy część pasa drogowego znajduje się za ogrodzeniem, nie była na niej urządzona jezdnia, a np. tylko pas zieleni w ramach pasa drogowego. W takich sytuacjach konieczne jest ustalenie, czy nieruchomość była we władaniu zarządu, względnie zarządcy drogi. Natomiast w ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie sytuacja jest całkowicie klarowna, gdyż fragment działki [...] został zajęty na jezdnię (opinia geodezyjna z dnia [...] lutego 2006 r. - sporządzona na zlecenie Gminy Miasta T.), a na pozostałych działkach przebiega pas drogowy -chodnik, pas zieleni wraz z infrastrukturą, co potwierdza dokumentacja fotograficzna i mapy załączone do wniosku skarżących. Dodatkowo Miejski Zarząd Dróg w piśmie z dnia [...] marca 2000 r. znak [...] w kwestii przejęcia gruntów zajętych pod drogi publiczne wyraźnie stwierdził, iż bezsporny jest grunt stanowiący cz. działki nr [...] stanowiący ul. [...]. Jednocześnie wskazali, że z akt sprawy postępowania prowadzonego przez Wojewodę nie wynika, aby organ przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w kwestii przesłanki władania, przyjmując za dowód wyłącznie pismo Miejskiego Zarządu Dróg dotyczące stanu zagospodarowania drogi. Powyższe oznacza, że organ nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stosownie do przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a tym samym nie można było uznać za wystarczający dowód pismo Miejskiego Zarządu Dróg w T., bowiem nie wskazano w nim jakichkolwiek faktów, zdarzeń lub okoliczności, które wykazywałyby brak władania podmiotu publicznoprawnego. Z arbitralnego zaś oświadczenia o braku władztwa nie sposób uznać tej okoliczności za udowodnioną w granicach art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżących ustalenie istnienia władztwa należy bowiem do organu orzekającego, który nie może poprzestać w tej mierze na oświadczeniu strony, lecz zobowiązany jest w granicach art. 80 k.p.a. we własnym zakresie dokonać oceny stanu faktycznego, czy odpowiada on spełnieniu przesłanki władztwa, i dlatego też jako dowód może być przyjęte oświadczenie o zaistniałym stanie faktycznym, a nie o jego ocenie. W konsekwencji, wobec tak dokonanej przez organ obu instancji, oceny materiału dowodowego oraz braku wykazania granic przestrzennej zajętości drogi ul. [...] w stosunku do przedmiotowych działek na dzień 31 grudnia 1998 r. przez Wojewodę [...], trudno uznać stanowiska organów za zasadne. Oznacza to brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy przed wydaniem rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarjki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Słusznym było zatem stanowisko skarżącego, że w przedmiotowej sprawie należało w pierwszej kolejności ustalić, czy dana droga lub jej odcinek była w dniu 31 grudnia 1998r. drogą publiczną a ustalenia te powinny być dokonane na podstawie stosownych aktów organu naczelnego, wojewódzkiego lub gminnego oraz treści dzienników urzędowych województwa, przy stosowaniu w tym zakresie stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 roku. W ramach tego stanu prawnego dokonuje się, bowiem kwalifikacji stanu faktycznego. Na dzień 31 grudnia 1998r. podstawową cechą drogi publicznej było zaliczenie drogi powszechnej do jednej z ustawowych kategorii zgodnie z przepisami art.5-10 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, w brzmieniu wówczas obowiązującym. Należy przy tym wskazać, że art.2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych stanowił, że: Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieliły się m.in. na drogi zakładowe. Drogi zakładowe zaliczane były, zatem do dróg publicznych. Zgodnie z Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w T. nr [...] z dnia [...] czerwca1987r. w sprawie zaliczenia ulic w T. do kategorii dróg zakładowych, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987r., ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych, zakładowych i na dzień 31 grudnia 1998 r. nadal posiadała status drogi publicznej. Organ odwoławczy dokonał, zatem błędnej wykładni prawa materialnego przyjmując, że ul. [...] nie była zaliczona do kategorii dróg publicznych. Niezależnie od powyższego, organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób zupełny i właściwy dla tego rodzaju spraw postępowania dowodowego zgodnie z dyspozycją art. 7, 77 i 80 k.p.a. Organ pierwszej instancji oceniając kwestię przesłanki władania ograniczył się do przyjęcia za dowód pisma Miejskiego Zarządu Dróg dotyczącego stanu zagospodarowania drogi. Wyjaśnienia wymaga natomiast, czy na dzień 31 grudnia 1998r. ul. [...] w T. stanowiła urządzoną drogę publiczną, a działki [...],[...],[...] stanowiły odcinek tego pasa drogowego (co wynika z mapy Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego z dnia [...] grudnia 1994r.). Stan, ten zdaniem skarżących nie uległ zmianie zarówno na dzień 31 grudnia 1998r. jak i na dzień prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy. W ocenie skarżących fragment działki [...] został zajęty na jezdnię (opinia geodezyjna z dnia [...] lutego 2006 r. - sporządzona na zlecenie Gminy Miasta T.), a na pozostałych działkach przebiega pas drogowy - chodnik, pas zieleni wraz z infrastrukturą, co potwierdza dokumentacja fotograficzna i mapy załączone do wniosku skarżących. W tej sytuacji w ocenie sądu niezbędne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem zgłoszonych przez skarżących świadków i biegłego geodety, który w drodze oględzin wykazałby przebieg na gruncie drogi i pasa drogowego, m.in. zgodnie mapą z dnia 28 grudnia 1994r. (która zdaniem skarżących odzwierciedla stan z grudnia 1998 r.), do przebiegu której mogłyby się ustosunkować strony i świadkowie. Zgodnie, bowiem z art. 89 § 2 k.p.a. "Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin". Nie wyjaśnienie w sposób jednoznaczny powołanych wyżej okoliczności dotyczących tego, jaki był przebieg drogi (czy obejmowała ona działki [...],[...],[...]), jakie elementy pasa drogowego znajdowały się ewentualnie na działkach skarżących przed 1 stycznia 1999 r. powoduje, że zaskarżoną decyzję należy uznać za wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 § 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan postępowania dowodowego wskazuje więc, na konieczność jego uzupełnienia, gdyż dopiero wówczas możliwa będzie ocena wyników tego postępowania (art. 80 k.p.a.). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.