II OSK 169/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Q. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 767/13 w sprawie ze skargi Q. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uiszczenia należności za usunięcie krzewów oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 767/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Q. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uiszczenia należności za usunięcie krzewów, skargę oddalił. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa o pozostawieniu do uiszczenia należności za usunięcie 174 m2 krzewów, z powodu niedokonania nasadzeń zastępczych na terenie wskazanym w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2009 r. W pierwszej kolejności Sąd wskazał na przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa. Zgodnie z art. 83 ustawy zasadą jest, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Zgodnie zaś z art. 84 tej ustawy, posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew i krzewów, które oblicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, czyli wójt, burmistrz lub prezydent. Oznacza to, że ponoszenie opłat za usunięcie drzew i krzewów na podstawie stosownego zezwolenia jest regułą. Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu. Artykuł 84 ust. 4 przewiduje, że organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. Jeżeli zatem organ administracyjny nałożył na wnioskodawcę obowiązek przesadzenia drzew lub krzewów lub obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych, wówczas odroczenie terminu płatności opłaty na ściśle określony okres trzech lat, jest obligatoryjne. Zgodnie z art. 84 ust. 5 i ust. 5a, jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Jeżeli przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcia drzew. Konsekwencją zatem odroczenia terminu płatności jest konieczność powrotu do sprawy po upływie terminu odroczenia, a to celem ustalenia czy nałożony obowiązek został wykonany a jeśli tak to czy przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność a jeśli nie, to z jakiej przyczyny. Jest to całkowicie nowe postępowanie administracyjne. W sprawie Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] października 2009 r. zezwolił skarżącej na usunięcie 178 m2 krzewów z terenu inwestycji, tj. działki [...] w Krakowie w terminie do 31 grudnia 2009 r., ustalił opłatę z tego tytułu w wysokości 39.612,12 zł, natomiast termin uiszczenia powyższej opłaty odroczył do 2 października 2012 r. Zezwolenie wydane zostało pod warunkiem zastąpienia wskazanych w decyzji krzewów innymi krzewami ozdobnymi w wieku 3–5 lat, które docelowo zajmą 178 m2, w miejscu uzgodnionym z posiadaczem terenu, tj. działki nr [...]. W sierpniu 2012 r. Prezydent Miasta Krakowa wszczął postępowanie w sprawie umorzenia odroczonej opłaty ustalonej w decyzji z 2009 r. Efektem tego postępowania było ustalenie – i jest to okoliczność niesporna – że skarżący dokonał usunięcia 174 m2 krzewów z terenu działki [...] i nie dokonał na tej działce nakazanych nasadzeń zastępczych. Jak podnosi skarżąca Spółka, nasadzeń tych dokonała zamiennie na nieruchomości położonej przy ul. Komuny Paryskiej, a brak nasadzeń na działce nr [...] miał miejsce bez winy skarżącej – na skutek obiektywnego (prawnego) braku możliwości zakończenia budowy na tej nieruchomości. Kwestia przyczyn dla których nasadzenia zastępcze nie zostały wykonane na wskazanej w decyzji nieruchomości nie ma żadnego znaczenia w świetle art. 84 ustawy o ochronie przyrody. Jedynie w przypadku gdyby nasadzenia zostały dokonane a mimo to rośliny nie zachowały żywotności – znaczenie miałyby przyczyny tego stanu rzeczy. Wówczas organ byłby obowiązany badać czy niezachowanie żywotności nowo posadzonych lub przesadzonych roślin spowodowane jest przyczynami zależnymi lub niezależnymi od obowiązanego (art. 84 ust. 5 i 5a ustawy o ochronie przyrody). Skoro jednak nie zostały one w ogóle dokonane, to przyczyny tego stanu rzeczy są prawnie irrelewantne. Dalej Sąd wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracyjny miał możliwość wskazywania miejsca nasadzeń zastępczych, podczas gdy zdaniem skarżącej ma prawo wskazywać wyłącznie miejsce przesadzenia krzewów. Takiej wykładni art. 83 ust. 3 Sąd nie podzielił gdyż – jak słusznie wskazał organ II instancji – prowadziłaby ona do całkowitego wypaczenia zasad ochrony przyrody, które realizować ma ustawa. Nasadzenia zastępcze, czy też obowiązek przesadzenia usuwanych drzew lub krzewów ma na celu możliwie najlepszą kompensatę strat w lokalnych zasobach przyrodniczych a nie tylko w zasobach przyrodniczych jako takich. Gdyby nawet jednak przyjąć interpretację wskazywaną przez skarżącą, to kwestionowanie tego postanowienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 2009 r. o zezwoleniu na usunięcie krzewów jest w sprawie niemożliwe. Jest to ostateczna decyzja administracyjna, korzystająca z domniemania prawidłowości a wzruszenie jej mogłoby nastąpić wyłącznie w trybach nadzwyczajnych. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady informowania stron postępowania i czuwania, by strona wskutek nieznajomości prawa nie poniosła skutków prawnych. Nie ma podstaw prawnych aby obowiązek informacyjny organu traktować tak szeroko jak chce tego skarżąca, gdyż w istocie organ ten musiałby już w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na usuniecie krzewów, informować o możliwości zmiany decyzji, co do miejsca nasadzeń zastępczych w trybie art. 155 k.p.a., czyli na zasadach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że wszczynając – obligatoryjne jak wyżej wskazano – postępowanie w sprawie "umorzenia należności", organ nie miał wiedzy o wykonaniu lub niewykonaniu decyzji z 2009 r. w zakresie nasadzeń zastępczych. Ustaleń faktycznych organ dokonał dopiero w toku prowadzonego postępowania, zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym z zasadą dochodzenia do prawdy obiektywnej. Nasadzenia dokonane zostały zgodnie z oświadczeniem skarżącej z 24 sierpnia 2012 r. – w listopadzie 2009 r., zatem niezwłocznie po wydaniu decyzji z [...] października 2009 r. o zezwoleniu na usunięcie krzewów. Z porównania tych dat wynika, że oczekiwane przez skarżącą pouczenie – aby odniosło oczekiwany przez skarżąca skutek – musiałoby się znaleźć już w decyzji o zezwoleniu na usunięcie krzewów. Jest to koncepcja nieznajdująca oparcia w obowiązujących przepisach. Obowiązek informacyjny dotyczy bowiem danego, konkretnego postępowania administracyjnego, nie zaś wszystkich przyszłych spraw administracyjnych, we wszystkich niemożliwych wszak do przewidzenia stanach faktycznych. Sąd nie dopatrzył się także żadnych innych naruszeń przepisów postępowania zarzucanych przez skarżąca, z tego względu skargę jako nieuzasadniona oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Q. z siedzibą w K. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie: – art. 84 ust. 1–3 w związku art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) przez przyjęcie błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że nasadzenie zastępcze krzewów mogą zostać dokonane wyłącznie na działce, na której dokonano usunięcia krzewów lub na działce wskazanej przez organ administracji publicznej, a w konsekwencji niesłuszne orzeczenie o pozostawieniu do uiszczenia przez skarżącego części opłaty za wycięcie krzewów, – art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 2 Konstytucji RP przez dokonywanie wykładni contra legem w stosunku do przepisów wskazanej ustawy, a w konsekwencji działanie organu administracyjnego wykraczające poza granice ustawy, co narusza art. 7 Konstytucji RP, – art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 168; tekst jedn. z dnia 9 października 2000 r. Dz.U. Nr 98, poz. 1071) – Kodeks postępowania administracyjnego przez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organy obu instancji dokładnie i wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogące mięć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 151 ustawy – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi w związku z art. 84 ust. 1 i ust. 4 w związku art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy o ochronie przyrody, – art. 141 § 4 oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przedstawienie przez Sąd zarzutów skargi bez wyjaśnienia przyczyn ich pominięcia, a także niewyjaśnienie w sposób adekwatny celu, jaki wynika z przepisu art. 83 ust. 1 i ust. 3 oraz z art. 84 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a w konsekwencji brak wyjaśnienia dlaczego Sąd I instancji nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji wskazanych przepisów prawa materialnego. Na tych podstawach wnosiła o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, – zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 84 ust. 1–3 w związku z art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220). Zarzuty te nie można odnieść do sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] stycznia 2013 r. znak: [...]. Decyzje te pozostają w związku z wykonaniem obowiązku określonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2009 r. znak: [...] zezwalającej Q. w K. na usunięcie 178 m2 krzewów, kolidujących z planowaną inwestycją pn. "Przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z instalacjami wewnętrznymi (...) oraz wjazdem" na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul [...] w Krakowie, z opłatą w wysokości 39.612,12 zł, odroczoną na 3 lata od daty wydania decyzji. Zezwolenie wydano pod warunkiem zastąpienia wymienionych krzewów innymi krzewami ozdobnymi w wieku 3–5 lat, które docelowo zajmą powierzchnię 178 m2 w miejscu uzgodnionym z posiadaczem terenu na działce nr [...] obr. [...]. Obowiązek został określony, a strona skarżąca nie kwestionowała jego treści, pomimo że znany jej był fakt braku w sprawie ostatecznego pozwolenia na budowę, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił pozwolenie na budowę. Określenie obowiązku w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] października 2009 r. znak: [...] nie pozwalało na odstąpienie przez Spółkę od jego wykonania bez zastosowania przewidzianego przepisami prawa trybu zmiany jego treści, w tym w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zatem zasadny zarzut kwestionowania naruszenia art. 84 ust. 1–3 w związku z art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, które przedmiotowo odnieść należy do sprawy udzielenia zezwolenia i określenia warunków zezwolenia, a nie sprawy uiszczenia należności za usunięcie krzewów. Treść obowiązku została określona w decyzji o zezwoleniu, a przepisy prawa nie dają podstaw do zmiany treści obowiązku w trybie art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody w decyzji o pobraniu odroczonej opłaty. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 2 Konstytucji RP skoro nie dotyczy podstaw prawnych zaskarżonej decyzji, a decyzji nakładającej obowiązek. Oznacza to również, że nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stan faktyczny co do treści obowiązku nie jest kwestionowany, jak również wykonanie wbrew treści obowiązku nasadzeń krzewów w miejscu nie wskazanym w decyzji o udzieleniu zezwolenia. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak zasadności kwestionowanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 84 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody czyni tym samym również niezasadnym zarzut odmowy zastosowania przez Sąd środków prawnych wobec zaskarżonej decyzji. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.