II GSK 2314/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 624/13 w sprawie ze skargi I. Spółki z o.o. w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 624/13, w sprawie ze skargi i. Sp. z o.o. w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, stwierdził, że ocena projektu na etapie oceny technicznej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa M., z następującym uzasadnieniem. W dniu [...] marca 2013 r. M. Centrum Przedsiębiorczości odrzuciło na etapie oceny merytorycznej – oceny technicznej projekt i. Sp. z o.o. z siedzibą w K. pt. "Innowacyjny projekt i. przyczyniający się do wdrożenia wyników B+R mających znaczenie dla rozwoju gospodarczego" ze względu na niespełnienie kryteriów wyboru projektów w zakresie oceny technicznej, przyjętych przez Komitet Monitorujący MRPO uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Kryteria te zamieszczone zostały w załączniku nr 4 do Uszczegółowienia M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 przyjętego uchwałą nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia [...] listopada 2007 r. ze zm. (dalej: Kryteria wyboru projektów), a mianowicie kryterium nr 2 "Wykonalność finansowa i prawidłowość przygotowania analiz finansowych oraz trwałość projektu" i kryterium nr 4 "Charakterystyka projektu pod kątem jego szczegółowej oceny". Zarząd Województwa M. rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2013 r. nie uwzględnił protestu Spółki i. na podstawie art. 30b u.z.p.p.r. oraz zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej M. Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 – wersja nr 11, przyjętego uchwałą nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia [...] stycznia 2013 r. i Regulaminu konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.2 "Wsparcie komercjalizacji badań naukowych", Schemat B "projekty inwestycyjne przedsiębiorstw z zakresu B+R", stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia [...] listopada 2012 r. (dalej: Regulamin konkursu). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Regulamin konkursu oraz Kryteria wyboru projektów są dla przedmiotowego konkursu podstawowymi dokumentami określającymi jego przebieg, w tym w szczególności procedurę wyboru projektów do dofinansowania i kryteria brane pod uwagę przy wyborze. Ocena techniczna ma na celu sprawdzenie opracowanej przez projektodawcę dokumentacji pod kątem spełniania kryteriów technicznych zawartych w załączniku nr 4 do UMRPO. Ocena techniczna dokonywana jest w systemie logicznym – tak/nie, co oznacza, że niespełnienie jednego z warunków powoduje odrzucenie wniosku z dalszej procedury. Ocena ta zgodnie z § 19 pkt 23 Regulaminu konkursu przeprowadzana jest przez członków Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP), czyli niezależnych ekspertów. Projekt wnioskodawcy otrzymał od oceniających rozbieżne oceny, tj. jeden z asesorów negatywnie ocenił kryteria "Wykonalność finansowa i prawidłowość przygotowania analiz finansowych oraz trwałość projektu", oraz "Charakterystyka projektu pod kątem jego szczegółowej oceny", natomiast zdaniem drugiego kryteria te należało ocenić pozytywnie. Z uwagi na zaistniałe rozbieżności w ocenie projekt wnioskodawcy, na podstawie § 8 pkt 9 Regulaminu Prac Komisji Oceny Projektów został skierowany do trzeciego eksperta, którego ocena w ramach spornych kryteriów była rozstrzygająca. Ekspert ten uznał, że sporne kryteria nie zostały spełnione. Zarząd Województwa M. podkreślił, że negatywna ocena, w tym jej uzasadnienie, opiera się wyłącznie na 2 kartach tych oceniających, którzy uznali, że ww. kryteria nie zostały spełnione, a zatem bez znaczenia dla sprawy jest pozytywna ocena trzeciego asesora, który uznał kryteria te za spełnione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 19 pkt 31 Regulaminu, czyli braku wezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień, dokonania uzupełnienia lub poprawy dokumentacji, organ wyjaśnił, że KOP nie ma obowiązku wzywania wnioskodawcy w każdym przypadku do złożenia wyjaśnień, uzupełnienia lub poprawy dokumentacji. Obowiązek taki występuje wyłącznie wtedy, gdy dokumentacja wymaga złożenia wyjaśnień, dokonania uzupełnienia lub poprawy. W innych przypadkach, w szczególności, gdy okoliczności wynikają z dokumentacji w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości, KOP nie ma obowiązku wzywania i może dokonać oceny negatywnej już podczas I oceny. W zakresie kryterium "Wykonalność finansowa i prawidłowość przygotowania analiz finansowych oraz trwałość projektu" Zarząd stwierdził, że niezależnie od tego, jakie środki znajdowały się na rachunku wnioskodawcy w lipcu 2012 r., na koniec września nie pozostawały one do jego dyspozycji, co wynika wprost ze sporządzonego przez biuro rachunkowe bilansu. Tym samym we wrześniu 2012 r. wnioskodawca posiadał gotówkę w kwocie 164.000 zł, a więc dalece zbyt mało do zabezpieczenia realizacji projektu, gdyż na ten cel potrzebne będzie co najmniej 1 mln zł (wkład własny 300.000 oraz 700.000 na wydatki niekwalifikowalne). Wzywanie więc w tej kwestii do poprawy/uzupełnień lub wyjaśnień było zbędne, gdyż dokumentacja wyraźnie wskazywała taki stan rzeczy, przede wszystkim ze względu na fakt, iż w jej skład wchodziły dokumenty sporządzone przez profesjonalny podmiot zawodowo zajmujący się obsługą księgową. Ponadto dokument ten, jako wyraźnie bliższy czasowo chwili złożenia wniosku miał pierwszorzędne znacznie przy ocenie zabezpieczenia środków na realizację projektu. Wyjaśniono też, że nie da się oceniać pewnych aspektów projektu, jak choćby trwałość projektu czy możliwość jego realizacji, w oderwaniu od pewnych cech wnioskodawcy, a więc konieczne było dokonanie oceny całego przedsiębiorstwa wnioskodawcy, a nie tylko samego projektu. W ocenie Zarządu Województwa M. projekt nie polega na wdrożeniu posiadanych przez wnioskodawcę wyników prac B+R. Zgodnie z § 5 pkt 24 Regulaminu przez wyniki prac B+R należy rozumieć "wiedzę zgromadzoną w toku działalności B+R, która może być wykorzystana na potrzeby działalności gospodarczej (jako nowy produkt, usługa lub technologia wytwarzania), potwierdzoną dokumentacją uzasadniającą techniczną przydatność oraz możliwość wdrożenia". Zgodnie zaś z § 16 ust 2 Regulaminu warunkiem ubiegania się o wsparcie jest posiadanie przez wnioskodawcę w momencie składania wniosku o dofinansowanie wyników prac B+R, o których mowa w § 5 ust. 24 Regulaminu, oraz przedłożenie wraz z wnioskiem m.in. dodatkowego załącznika stanowiącego opis wyników prac B+R, zawierającego co najmniej następujące informacje: opis techniczny, hipotezy badawcze/założenia przyjęte w badaniach, metodologię badań, wyniki przeprowadzonych badań, wyniki testów weryfikujących i wskazanie autora badań oraz osoby/Instytucji weryfikującej. Wskazano, że projekt polega na wdrożeniu usług sieciowych w postaci wirtualnego asystenta dla przedsiębiorstw oraz awatara dla małych przedsiębiorstw i klientów detalicznych. Wdrożenie usług zostanie przeprowadzone poprzez zakup od innych podmiotów wartości niematerialnych i prawnych w postaci projektu i wykonania wieloplatformowego Wirtualnego Eksperta, modułów: przetwarzania języka naturalnego, syntezy mowy, bazy wiedzy, wizualizacji postaci oraz WebAPI i systemu bilingowo rozliczeniowego oraz integracji modułów. Zdaniem Zarządu z zapisów dokumentacji projektowej wynika, iż w zasadzie jedynymi działaniami wnioskodawcy będzie zakup różnych wartości niematerialnych i prawnych "od strony trzeciej na warunkach rynkowych". Zakupione zostaną nie tylko moduły, ale i usługa integracji modułów (szczególnie jasno wynika to z pola C.5.2 BP). Wobec tego nie dochodzi do wdrożenia przez wnioskodawcę w ramach przedmiotowego projektu wyników prac B+R. Skoro projekt polega na zakupie gotowego rozwiązania informatycznego, to ewentualne wdrożenie "wyników prac B+R" przeprowadzi inny podmiot. We wniosku (pole D.8.2) podano, że planowany do zakupu jest "kompletny system Wirtualnego Eksperta (asystenta)", zaś integracja modułów ma zostać zlecona podmiotom zewnętrznym. Ponadto wyjaśniono, że badanie przez asesorów posiadania przez wnioskodawcę kadr do wdrożenia projektu jest na tym etapie dopuszczalne, bowiem podczas oceny przedmiotowego kryterium bada się m.in. "czy projekt jest spójny pod wzglądem celów, budżetu i efektów projektu oraz realność wykonania". Zdaniem organu trudno mówić o spójności celów, budżetu oraz realności wykonania, gdy wnioskodawca nie przewidział zatrudnienia osób, które zapewnią możliwość ich wykonania. Organ uznał, że przedłożone wyniki prac B+R pozostawały w luźnym związku z celami projektu. W szczególności badania prowadzone przez dr Kuligowską nie dotyczyły aspektów technicznych wdrażania wirtualnych asystentów, lecz ekonomicznej zasadności implementacji wirtualnych asystentów w przedsiębiorstwach oraz znaczenia dla rozwoju gospodarki. Wnioskodawca zaś zamierzał świadczyć usługę polegającą na przygotowywaniu dla zleceniodawców tego rodzaju rozwiązań informatycznych. Zdaniem organu prace B+R odpowiadały bardziej na potrzeby potencjalnych klientów wnioskodawcy niż jego samego, a wnioskodawca owe wyniki mógłby najprędzej wykorzystać jako materiał promocyjny dla usługi wirtualnego asystenta. Wskazano, że zawarte w przedłożonych dokumentach informacje miały charakter ogólnych porad zawodowych lub koncepcji tworzenia oprogramowania. Ponadto technologie FLASH, JAVA, JBoss mają swoje korzenie w ubiegłym wieku, zatem koncepcja ich wykorzystania do aplikacji sieciowych nie jest innowacyjna. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła spółka i. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdził, że ocena projektu na etapie oceny technicznej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa M. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że art. 30 c ust. 1 u.z.p.p.r. zakreśla ramy kontroli sądu, ograniczając tę kontrolę do badania, czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem, czy też w sposób naruszający prawo. Z treści art. 26 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wynika, że przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów zostało powierzone instytucji zarządzającej, którą w niniejszej sprawie jest Zarząd Województwa M. Do jej zadań należy, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy, wybór – w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3 – projektów do dofinansowania w ramach programu operacyjnego. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. W myśl przepisu art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Podstawowymi dokumentami określającymi przebieg konkursu, w tym procedurę wyboru wniosków do dofinansowania i kryteria wyboru projektów są Regulamin konkursu i Kryteria wyboru projektów. Zgodnie z § 7 Regulaminu celem konkursu, w ramach którego skarżący ubiegał się o dofinansowanie, jest wybór innowacyjnych projektów realizowanych przez mikro, małe lub średnie przedsiębiorstwa (MŚP), które przyczynią się do wdrożenia wyników prac B+R (działalności badawczo-rozwojowej), mających znaczenie dla rozwoju gospodarczego regionu. Konkurs ma charakter otwarty i polega na ocenie wniosków o dofinansowanie wraz z pełną dokumentacją. Natomiast zgodnie z § 19 ust. 1 Regulaminu konkursu, każdy zarejestrowany wniosek podlega ocenie formalnej oraz w przypadku wniosków, które przeszły pozytywnie etap oceny formalnej – ocenie merytorycznej. Ocena merytoryczna dokonywana przez Komisję Oceny Projektów składa się z dwóch etapów, tj.: 1. oceny technicznej, 2. właściwej oceny merytorycznej. Dokonywana jest ona z wykorzystaniem karty oceny merytorycznej (zgodnie z wzorem stanowiącym Załącznik nr 4 do Regulaminu). Projekt skarżącej Spółki został odrzucony na pierwszym etapie oceny merytorycznej – oceny technicznej. W myśl § 19 pkt 25 Regulaminu konkursu ocena techniczna ma na celu sprawdzenie opracowanej przez projektodawcę dokumentacji pod kątem spełnienia kryteriów technicznych. Ocena techniczna jest oceną logiczną (tak/nie). Niespełnienie jednego z warunków powoduje odrzucenie wniosku z dalszej procedury. Zgodnie z § 19 pkt 26 Regulaminu konkursu, kryteriami oceny technicznej w ramach Działania 2.2. schemat B są: 1) kwalifikowalność kosztów, 2) wykonalność finansowa i prawidłowość przygotowania analiz finansowych oraz trwałość projektu, 3) zgodność projektu z przepisami ochrony środowiska, 4) charakterystyka projektu pod kątem jego szczegółowej oceny. § 19 pkt 31 Regulaminu stanowi, że gdy dokumentacja wymaga złożenia wyjaśnień, dokonania uzupełnienia lub poprawy KOP wzywa Wnioskodawcę jednokrotnie w trakcie oceny technicznej i/lub jednokrotnie w trakcie oceny merytorycznej do złożenia wyjaśnień, uzupełnienia lub poprawy dokumentacji (bez zmian we wniosku o dofinansowanie, z zastrzeżeniem ust. 27). Komisja Oceny Projektów (KOP) oceniła projekt skarżącej spółki jako niespełniający wymagań kryteriów: nr 2 i nr 4. Sąd I instancji zauważył, że treść Regulaminu konkursu nie zawiera – poza wskazaniem w § 25 celu oceny technicznej – żadnych kryteriów tej oceny. Z przepisu tego wynika jednak bezsprzecznie, że na tym etapie konkursu ocenie podlega opracowana przez projektodawcę dokumentacja pod kątem spełnienia kryteriów technicznych. Zgodnie z komentarzem zawartym w załączniku Nr 2 do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia [...] listopada 2011 r. w ocenie Kryterium nr 2 brane są pod uwagę możliwości finansowe wnioskodawcy związane z realizacją projektu, w tym również realność pozyskania finansowania zewnętrznego na realizację projektu (jeśli dotyczy). Badając realność i prawidłowość przygotowanych analiz finansowych w biznesplanie, oceniający sprawdza, czy analizy te oparte są na jasno sprecyzowanych i właściwych założeniach, czy w przypadku analizy przychodów spełniona jest zasada realności oraz czy istnieje korelacja między danymi w poszczególnych tabelach finansowych. Ponadto ocenie zostanie poddana zdolność wnioskodawcy do utrzymania trwałości projektu w wymaganym okresie. Z kart oceny merytorycznej sporządzonych przez ekspertów, którzy powyższe kryterium ocenili negatywnie wynika, że pierwszy ekspert uznał, iż "dotychczasowe wyniki finansowe wnioskodawcy nie dają dobrej prognozy dla wykonalności tego projektu, udział własny w wysokości 300 000 oraz konieczność pokrycia kosztów niekwalifikowanych w wysokości ponad 700 000 zł stanowią duże obciążenie dla wnioskodawcy i wątpliwą staje się wykonalność projektu oraz zapewnienie jego trwałości". Drugi z ekspertów, który ocenił negatywnie powyższe kryterium, uznał natomiast, że wykonalność finansowa projektu na etapie jego realizacji nie budzi zastrzeżeń, natomiast wątpliwe jest, czy po zakończeniu projektu generowane przychody będą wystarczające na jego utrzymanie, tym samym uznał za wątpliwe zapewnienie trwałości projektu. Wątpliwość ta wynika zdaniem eksperta z danych dotyczących dotychczasowej działalności wnioskodawcy (produkty, odbiorcy), a także z burzliwego rozwoju tego typu produktów na rynku co spowoduje wzrost konkurencji, a w efekcie zagrozi lub niemożliwi osiągnięcie planowanych dochodów. W ocenie Sądu I instancji jednozdaniowa ocena sporządzona przez pierwszego eksperta jest zupełnie lakoniczna. Z jej uzasadnienia nie wynika, aby oceniał dokumentację wniosku aplikacyjnego w zakresie dotyczącym kryterium wykonalności finansowej. Obowiązkiem oceniającego było poddanie kontroli przedstawionych przez wnioskującego analiz finansowych, m.in. poprzez sprawdzenie, czy są one oparte na jasnych i właściwych założeniach, czy spełniona została zasada realności w przypadku analizy przychodów, oraz czy istnieje korelacja pomiędzy danymi w poszczególnych tabelach finansowych. Nie wynika także z uzasadnienia oceny tego eksperta, jakie konkretnie dokumenty złożone do wniosku w części dotyczącej zabezpieczenia finansowego stały się podstawą do sporządzenia oceny negatywnej. Nie wynika również, aby negatywna ocena stanowiła efekt gruntownej analizy danych zawartych we wniosku o dofinansowanie oraz w załącznikach do tego wniosku. W uzasadnieniu powołano wyłącznie argument o "dotychczasowych wynikach finansowych wnioskodawcy", nie odnosi się do przedstawionych przez wnioskodawcę analiz finansowych, w szczególności do danych wynikających z części F – "szczegółowe założenia wnioskodawcy do prognoz finansowych". Zdaniem WSA z uzasadnienia negatywnej oceny drugiego eksperta także nie wynika, aby dokumentacja części F wniosku wraz z załącznikami została przeanalizowana pod kątem spełnienia kryterium "Wykonalność finansowa i prawidłowość przygotowania analiz finansowych oraz trwałość projektu." Sąd wskazał, że ekspert ten różni się zasadniczo z poprzednim co do wykonalności finansowej projektu na etapie jego realizacji, stwierdzając, iż nie budzi ona zastrzeżeń. Ponadto, jego negatywna ocena w ramach omawianego kryterium wynika nie z zakwestionowania konkretnych założeń i analizy danych zawartych w tabelach, ale tylko z ogólnikowego stwierdzenia o przewidywanym wzroście konkurencji mającym "wręcz uniemożliwić uzyskanie planowanych dochodów". Ekspert stwierdził, że na rynku dostępny jest już bezdotykowy interfejs, co świadczyć ma o dostępności już na rynku planowanych celów, pomimo że projekt skarżącej nie dotyczył wprowadzenia na rynek bezdotykowego interfejsu. Sąd podkreślił, że pojęcie trwałości projektu odnosi się do przewidywanego stanu po realizacji projektu, a nie do dysponowania środkami finansowymi przed jego realizacją, zaś reguły konkursu nie wyłączają przy ocenie trwałości projektu możliwości wykazania tej trwałości w oparciu o wskaźniki wpływów, jakie ma przynieść realizacja. projektu. W ocenie Sądu I instancji ani oceniający eksperci, ani Instytucja Rozpatrująca Protest nie dokonały w swoich analizach tego rozróżnienia WSA podkreślił, że Instytucja Organizująca Konkurs wskazała w uwagach do tej części wniosku, iż "zwrócono uwagę wnioskodawcy na wagę danych zamieszczonych w tej części wniosku". Dlatego zdaniem sądu dane przedstawione w tej części wniosku, jak wszystkie dane zawarte we wniosku, podlegały analizie ekspertów zgodnie z regułami konkursu, a przede wszystkim zgodnie z przyjętą przez ustawodawcę w przepisie art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. zasadą przejrzystości reguł oceny projektów. Przepis ten stanowi dla wnioskującego o dofinansowanie gwarancję, że przedstawione we wniosku o dofinansowanie dokumenty oraz dane zostaną przeanalizowane i ocenione dokładnie i rzetelnie a wniosek wynikający z tak dokonanej oceny zostanie uzasadniony rzeczowo, klarownie i wyczerpująco. Natomiast Instytucja Rozpatrująca Protest w zakresie kryterium nr 2 "Wykonalność finansowa i prawidłowość przygotowania analiz finansowych oraz trwałość projektu", nie zauważając wskazanych wyżej nieprawidłowości, uznała za podstawę do negatywnej oceny tego kryterium jeszcze inną okoliczność aniżeli eksperci oceniający w tym zakresie projekt negatywnie. Uznała bowiem, że sprawa zabezpieczenia środków na realizację projektu "nie jest tak jednoznaczna jak wskazuje to wnioskodawca". Negatywną ocenę w ramach tego kryterium IRP uzasadniła stwierdzeniem, że kwota 2,5 mln, którą wnioskodawca dysponował w dacie [...] lipca 2012 r., nie pozostawała do jego dyspozycji na koniec września, ponieważ "w najlepszym razie środki te zostały wydane trudno określić na co, gdyż z bilansu nie wynika wzrost wartości innych aktywów". Ocenie w ramach omawianego kryterium podlegają możliwości finansowe wnioskodawcy i jego zdolność do utrzymania trwałości projektu, a nie stan konta "przed złożeniem wniosku", (bo nie wynika to z zasad organizacji konkursu), zatem – wobec twierdzeń IRP o niejednoznacznym wykazaniu zabezpieczenia środków na realizację projektu – zasadnym było w ocenie Sądu wezwanie wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień w tym zakresie na podstawie § 19 pkt 31 Regulaminu konkursu, co mogło mieć miejsce tylko przy uwzględnieniu protestu. Jak wynika z powyższego przepisu, do złożenia wyjaśnień w tym trybie może wezwać tylko KOP. Instytucja ta służy wyeliminowaniu jakichkolwiek wątpliwości czy niejasności, a z drugiej strony, poprzez możliwość złożenia wyjaśnień, stanowi dla wnioskodawcy jedną z gwarancji realizacji zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów. Zdaniem Sądu argumentacja IRP co do niespełnienia przez wnioskodawcę kryterium nr 2 jest wewnętrznie sprzeczna – z jednej strony twierdzi się, że dla oceny danych historycznych pod kątem zabezpieczenia środków na realizację projektu podstawowe znaczenia mają "środki zgromadzone przed realizacją projektu", w istocie więc z pominięciem danych historycznych, a z drugiej strony podkreśla się konieczność i zasadność oceny "całego przedsiębiorstwa", przy czym nie wiadomo, co rozumie się pod pojęciem oceny całego przedsiębiorstwa w aspekcie prowadzenia oceny w ramach kryterium nr 2. Ani Regulamin konkursu, ani pozostałe akty dotyczące ocen i wymogów dokumentacji konkursowej nie precyzują, co dokładnie ma oznaczać określenie "przed złożeniem wniosku". Zdaniem WSA wskazane sprzeczności i niejasności spowodowane zostały brakiem dokładnej i rzeczowej analizy przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji części F wniosku. wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym także dokumentem złożonym na okoliczność potwierdzenia zabezpieczenia środków na realizację projektu, datowanym na dzień 26 lipca 2012 r. Skoro IRP stwierdziła, że sprawa zabezpieczenia środków na realizację projektu nie jest jednoznaczna, to powinna była skorzystać z możliwości przewidzianej w § 21 pkt 24 Regulaminu konkursu, która to procedura obowiązuje także w przypadku uwzględnienia tylko części protestu. Odnośnie negatywnego wyniku oceny w ramach kryterium nr 4 "Charakterystyka projektu pod kątem jego szczegółowej oceny" sprawdzeniu, zgodnie z wytycznymi zawartymi w komentarzu (załącznik Nr 2 do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia [...] listopada 2011 r.), podlegały następujące kwestie: 1. czy projekt został opisany w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych wydatków (kosztów kwalifikowanych), 2. czy wskaźniki są przedstawione w sposób umożliwiający ich weryfikację i czy są spójne z danymi określonymi we wniosku oraz w załącznikach, 3. czy projekt jest spójny pod względem celów, budżetu i efektów projektu oraz realność wykonania, 4. czy projekt cechuje się innowacyjnością co najmniej na poziomie regionalnym, 5. czy projekt polega na wdrożeniu posiadanych przez Wnioskodawcę wyników prac B+R (w tym w szczególności czy posiadane wyniki badań należą do kategorii B+R). W ocenie Sądu I instancji negatywna ocena projektu pod kątem kryterium nr 4 została dokonana z naruszeniem prawa. Obydwaj oceniający negatywnie projekt eksperci dokonali jej – częściowo – według kryteriów, które na tym etapie oceny bądź nie miały zastosowania, bądź w ogóle nie wynikały z przyjętych kryteriów oceny. Także ocena Zarządu Województwa M. zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu zawiera stwierdzenia niedotyczące dokumentacji wniosku i niewynikające z żadnego z kryteriów oceny. Pierwszy z oceniających negatywnie projekt ekspertów uznał, że wnioskodawca nie odpowiedział rzeczowo na pozycje zawarte w biznesplanie, zarzucając, że nie opisał szczegółowo swojej działalności, nie podał rodzaju oprogramowania, nie wymienił nazwy "choćby jednego klienta" korzystającego z jego usług i nie posiada strony internetowej, co świadczy o tym, że wnioskodawcy nie zależy na promocji". Odnosząc się do kwestii dotyczących charakteru wyników badań (czy należą do kategorii B+R) oraz oceniając, czy projekt polega na wdrożeniu wyników prac B+R, ekspert wskazał, że opracowanie przedstawione przez wnioskodawcę "nie jest opracowaniem naukowym, którego wyniki mogą zostać wykorzystane do wdrożenia rozwiązania informatycznego" i obszernie uzasadnił okoliczności, które jego zdaniem świadczą o braku naukowego charakteru opracowania "B+R". Zakwestionował możliwość wykorzystania badań do wdrożenia rozwiązania informatycznego. Stwierdził nadto brak realizatorów projektu z właściwym doświadczeniem programistycznym. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że ekspert ten ocenił projekt wyłącznie pod kątem udzielenia odpowiedzi na pytanie "czy projekt polega na wdrożeniu wyników B+R, w tym w szczególności czy posiadane wyniki badań należą do kategorii B+R". Nie ocenił natomiast w ogóle projektu pod kątem pozostałych aspektów, wskazanych przez organizatora konkursu jako istotne w ramach kryterium nr 4. Natomiast co do ocen, z których – zdaniem tego eksperta – wynika fakt, iż wnioskodawcy nie zależy na promocji, Sąd stwierdził, że w ramach tego kryterium nie miała być oceniana dotychczasowa działalność wnioskodawcy, szczegółowe dane klientów wnioskodawcy, ani działania promujące firmę, czy też fakt posiadania strony internetowej, która to okoliczność została zresztą oceniona niezgodnie z rzeczywistością. Drugi z ekspertów w swojej ocenie zawarł odpowiedzi na istotne kwestie w ramach powyższego kryterium. Odnośnie charakteru wyników badań (czy są one wynikami prac B+R) oraz tego, czy projekt polega na wdrożeniu takich wyników, ekspert uznał, że przedstawiony w załączniku 14.1 dokument nie może być zakwalifikowany do kategorii B+R i podał z jakich powodów. Ponadto zakwestionował realność zrealizowania projektu pod względem merytorycznym ze względu na doświadczenie zawodowe oraz możliwość działania przez jednego ze wspólników w zakresie wdrażania nowego produktu z uwagi na wypełnianie innych obowiązków. (zarządzanie firmą i. oraz działalność w firmie partnerskiej). Zdaniem sądu obowiązek dokonania oceny "realności wykonania" projektu w ramach kryterium nr 4 na etapie oceny technicznej nie pozwala na formułowanie przez ekspertów ocen stanowiących w istocie właściwą ocenę merytoryczną. Z komentarza /uzasadnienia do właściwej oceny merytorycznej wynika, że w ramach kryterium nr 1 "Potencjał i zdolność wnioskodawcy do wdrożenia wyników prac B+R", dysponowanie odpowiednimi zasobami ludzkimi niezbędnymi do realizacji prac wdrożeniowych stanowi jedną z okoliczności badanych przez ekspertów na etapie oceny merytorycznej. Zatem ocena dotycząca doświadczenia merytorycznego pracowników dokonana przez drugiego z ekspertów, a częściowo także przez pierwszego eksperta, który stwierdził brak realizatorów z właściwym doświadczeniem programistycznym, została dokonana przedwcześnie. W związku z powyższym nie można zaakceptować stanowiska zajętego w rozstrzygnięciu protestu, że to na etapie oceny technicznej eksperci uprawnieni byli do prowadzenia oceny realności wykonania projektu pod kątem kompetencji zasobów ludzkich. Nawet jednak gdyby uznać, że eksperci uprawnieni byli do badania i oceny zasobów ludzkich pod kątem możliwości realizacji programu, to tak przedstawione oceny uznać należy za niewystarczająco uzasadnione, gdyż oceniający nie odnieśli się do szczegółowo przedstawionych kwalifikacji merytorycznych J. D. i nie uzasadnili w istocie, dlaczego przedstawione kompetencje uważają za niewystarczające. Drugi z ekspertów uzasadnił niemożność realizacji projektu jedynie nadmiarem obowiązków spoczywających na tej osobie, co zdaniem Sądu pozostaje poza istotą realności wykonania projektu i kompetencji zawodowych pracowników spółki. Zdaniem WSA ocena pierwszego eksperta w kwestii charakteru wyników badań oraz tego, czy projekt polega na wdrożeniu wyników prac B+R, jest niejasna. Ze sposobu zredagowania uzasadnienia tej oceny wynikać może zarówno, że opracowanie zawierające wyniki, które zamierza wdrożyć wnioskodawca jest opracowaniem naukowym, lecz nienadającym się do wykorzystania przy wdrożeniu rozwiązania informatycznego, jak i to, że nie jest ono w ogóle opracowaniem naukowym. Zarząd Województwa M. uznał, że jest ono opracowaniem naukowym, lecz jego wyniki nie mogą zostać wykorzystane do wdrożenia rozwiązania informatycznego. Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem organu, że nie jest istotne, czy wyniki te mają charakter wyników prac B+R, ponieważ projekt polega na zakupie gotowego rozwiązania informatycznego, zatem wdrożenia wyników dokona inny podmiot, a nie wnioskodawca. Kwestia, czy projekt polega na wdrożeniu posiadanych przez wnioskodawcę wyników prac B+R, badana jest w drugiej kolejności. W sytuacji bowiem uznania, że wyniki badań nie należą do kategorii B+R, zbędna jest już odpowiedź na kolejne pytanie. Ustalenie więc, czy wyniki badań posiadane przez wnioskodawcę mają charakter wyników B+R, ma pierwszorzędne znaczenie nie tylko dla kontynuowania dalszej oceny w ramach kryterium nr 4, tj. czy projekt polega na wdrożeniu tych wyników, ale także w świetle zasad Działania, w ramach którego organizowany jest konkurs, tj. Działanie 2.2 "Wsparcie komercjalizacji badań naukowych". Zdaniem WSA, rozstrzygając kwestię dotyczącą możliwości wykorzystania wyników badań posiadanych przez wnioskodawcę, organ nie ustosunkował się w sposób prawidłowy do istotnego zarzutu protestu tj. twierdzenia wnioskodawcy, że jego rola nie sprowadza się tylko do integracji modułów i stworzeniu interfejsu. Co więcej, organ rozpatrujący protest uznał, że projekt polega na zakupie gotowego rozwiązania informatycznego, podczas gdy wniosek w części C – opis projektu, C.2.6 – cele i założenia projektu – zawiera informację o pracach wdrożeniowych i ich poszczególnych etapach, a także informację, że rozpoczęcie świadczenia usług będzie możliwe po wdrożeniu całego, kompletnego systemu WE. W świetle tych danych twierdzenie organu, iż projekt polega na zakupie przez wnioskodawcę gotowego rozwiązania, nie jest dostatecznie jasno uzasadnione i pozostaje w sprzeczności z danymi wynikającymi z samego wniosku. Zdaniem Sądu I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu zawarto twierdzenia ocenne, niemające uzasadnienia ani w Regulaminie konkursu, ani w Kryteriach wyboru projektów. Nie ma podstaw prawnych, aby uzasadnienie negatywnego rozstrzygnięcia uzupełniać i popierać dodatkowymi okolicznościami, które nie podlegały badaniu ani ocenie w ramach konkursu, nie są związane z projektem, ani nie wynikają z wniosku o dofinansowanie. W ocenie Sądu I instancji organ naruszył art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r., ponieważ nie przeprowadzono kompletnej oceny według ustalonych kryteriów i częściowo oceniono projekt, biorąc pod uwagę kryteria niemające zastosowania. Naruszono także ust. 2 tego przepisu, ponieważ niektóre wskazane wyżej zarzuty organu są niejasne i uzasadnione w sposób niewyczerpujący. Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien dokonać oceny projektu z uwzględnieniem istotnych elementów każdego z kryteriów nr 2 i nr 4 , w szczególności zaś zwrócić uwagę na konieczność szczegółowej i pełnej oceny charakteru przedstawionych przez skarżącego badań, celem jednoznacznego ustalenia, czy odpowiadają one pojęciu badan B+R zdefiniowanemu w § 5 pkt 24 oraz czy wnioskodawca spełnił warunek dotyczący wdrożenia tych badań, mając na uwadze treść § 5 pkt 19 Regulaminu konkursu. Zarząd Województwa M. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. naruszenie przepisów postępowania , mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że ocena projektu została dokonana w sposób niezgodny z prawem, co w konsekwencji spowodowało uwzględnienie skargi strony skarżącej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie ocena projektu została dokonana zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa; 2. art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez uznanie, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem przepisu art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r., tj. w sposób sprzeczny z ustalonym przez Komitet Monitorujący Kryteriami, co w konsekwencji spowodowało uwzględnienie skargi strony skarżącej, podczas gdy w niniejszej sprawie IŻ MRPO dokonała oceny projektu według właściwych kryteriów ustalonych przez Komitet Monitorujący MRPO; 3. art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez uznanie, że IŻ MRPO dokonała oceny projektu w sposób niejasny i niewyczerpujący, czym naruszyła przepis art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., co w konsekwencji spowodowało uwzględnienie skargi strony skarżącej, podczas gdy ocena projektu była dokonana w sposób rzetelny, jasny i wyczerpujący. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 30d ust. 1 u.z.p.p.r. wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując, stosowanie których przepisów p.p.s.a. jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących skargi kasacyjnej. Z kolei regulacje zawarte w art. 30d ust. 1 w zw. z art. 30c ust. 2 i art. 30d ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach polityki rozwoju wyznaczają odrębności postępowania kasacyjnego prowadzonego w trybie określonym w tej ustawie. Odrębności te dotyczą sposobu i terminu wniesienia skargi kasacyjnej, samodzielnej podstawy pobierania opłaty sądowej oraz wymogów odnoszących się do dołączenia dokumentacji w sprawie. Ustawodawca w obrębie tej ustawy nie wnika w regulowaną przepisami p.p.s.a. materię podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Konieczność modyfikacji nie wynika z celów ustawy o zasadach polityki rozwoju. Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju polega na stosowaniu wprost, między innymi, art. 174, art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie - w ocenie składu orzekającego - nie zachodzi. Powyższa zasada oznacza związanie Sądu m.in. podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem to podstawy skargi kasacyjnej decydują o zakresie dokonanej kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej powiązał zarzut naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z art. 26 ust. 1 pkt 4 i art. 26 ust. 2 "poprzez uznanie", że ocena projektu przeprowadzona została sprzecznie z ustalonym przez Komitet Monitorujący MRPO kryteriami oraz "w sposób niejasny i niewyczerpujący" , co spowodowało uwzględnienie skargi strony. Podkreślić należy, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy, lecz ograniczone jest wyłącznie do odniesienia się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Dlatego też koniecznym jest powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji. Powyższe zarzuty przedstawione w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymagały wykazania, że naruszenie przepisów postępowania, które wskazał autor skargi kasacyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż art. 26 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi, że do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności wybór w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Przytoczony przepis jest normą kompetencyjną i nie został naruszony przez Sąd I instancji, którego wyrok kwestionowany jest w skardze kasacyjnej. Sąd ten podkreślił, że Instytucja Zarządzająca M. Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013, którą w niniejszej sprawie jest Zarząd Województwa M. dokonywała wyboru projektów w ramach ww. programu na podstawie dokumentów określających przebieg konkursu – w tym procedurę i kryteria wyboru, tj.: 1. Regulamin konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków M. Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.2 "Wsparcie komercjalizacji badań naukowych", Schemat B "Projekty inwestycyjne przedsiębiorstw z zakresu B+R"; 2. Kryteriów wyboru projektów stanowiących Załącznik nr 4 do Uszczegółowienia M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 r. Sąd I instancji dokonał głębokiej analizy przyczyn nieuwzględnienia protestu na tle wskazanych przepisów Regulaminu konkursu oraz Kryteriów wyboru w zw. z wytycznymi zawartymi w komentarzu stanowiącym załącznik nr 2 do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia [...] listopada 2011 r. Skarga kasacyjna w postawionych trzech zarzutach w ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w żadnym z tych zarzutów nie nawiązuje do ww. dokumentów i zawartych w nich regulacji prawnych, które stosował organ, a Sąd I instancji kontrolował prawidłowość ich zastosowania. Dlatego też zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać konkretne przepisy prawa w ramach określonej podstawy (art. 174 p.p.s.a.), którym – w ocenie skarżącego – uchybił Sąd I instancji, i uzasadnienie ich naruszenia. Tymczasem, jak już wspomniano, skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia podstawowych przepisów zawartych w cyt. Regulaminie i Załączniku nr 4 regulujących procedurę i kryteria wyboru wniosków do dofinansowania, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do wyrywkowego kwestionowania ocen kryteriów wyboru dokonanych przez ekspertów. Zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sposób sformułowany w pkt c skargi kasacyjnej oparty na tej podstawie , że "ocena projektu była dokonana w sposób rzetelny, jasny, wyczerpujący" należy uznać za chybiony, gdy się zważy na wytknięte przez Sąd I instancji uchybienia w procesie wyboru wniosku, których autor skargi kasacyjnej nie zdołał skutecznie podważyć. Podnieść również należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie nie pozwala na podważenie stanowiska Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że nie zostały zachowane reguły właściwej oceny merytorycznej projektu według kryterium 2 i 4 z przyczyn szczegółowo wyartykułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wywody Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku (bez potrzeby ich powtórzenia) powinny stanowić dla organu wytyczne co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W świetle tego, co wyżej powiedziano bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 wymienionej ustawy, Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 30e cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzeczono jak w sentencji wyroku.