VI SA/Wa 1773/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 5617 (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] orzekającą o nałożeniu na T. sp. z o.o. (dalej: strona, skarżąca) kary w wysokości 137 294,48 zł. za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] na odc. ul. [...] - ul. [...] w W. w okresie od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. dodatkowych rurociągów kanalizacji teletechnicznej o łącznej powierzchni 60,90 m2 rzutu poziomego urządzeń, większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi objętym decyzjami nr [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Podstawą prawna decyzji były przepisy art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz. 3717 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że: Na wniosek Strony złożony w dniu [...] września 2007 r. (data wpływu do kancelarii Urzędu) Zarząd Dróg Miejskich decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. wydał spółce T. Sp. z o.o. zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym [...] na odc. ul. [...] - ul. [...] w W. urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o łącznej powierzchni 64,14 m2 rzutu poziomego urządzeń. Organ wskazał przy tym, że w przedmiotowej decyzji wystąpiła omyłka pisarska polegająca na błędnym wpisaniu łącznej powierzchni rzutu poziomego urządzeń zajmującej 4,68 m2 zamiast wnioskowanej 64,14 m2 oraz błędnej liczby studni tj. 2 szt. zamiast 3 szt. Wyliczenie opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego, stanowiące integralną część decyzji zarządcy drogi, przygotowane zostało w oparciu o rzeczywiście zajętą powierzchnię dla poszczególnych elementów pasa drogowego tj. 64,14 m2 oraz o liczbę studni wskazaną przez stronę, co pozwoliło na prawidłowe naliczenie stosownych opłat zgodnie z wystąpieniem strony. Mając powyższe na uwadze, w dalszej części decyzji, przyjęto, że spółka T. Sp. z o.o. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego [...] o łącznej powierzchni 64,14m2 wraz z trzema studniami. Spółka zgodnie z pouczeniem zawartym w wydanej decyzji zezwalającej na umieszczenie, w pasie drogowym [...], urządzeń infrastruktury technicznej tj. rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej wystąpiła o uzyskanie zezwolenia na dalsze umieszczenie przedmiotowych urządzeń w pasie drogowym. Spółka uzyskała zezwolenia objęte decyzjami: - nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. zezwalające na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. o pow. 64,14 m2, - nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. zezwalające na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r., o pow. 37,30 m2. Spółka w swoim wniosku na rok 2009 wykazała powierzchnię urządzenia niniejszą niż w pierwotnym wniosku tj. pow. 37,30 m2. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że zmniejszenie powierzchni zajęcia pasa drogowego przez spółkę wynikało z tego, że strona odsprzedała część z urządzeń innym podmiotom, które stały się ich właścicielami i we własnym imieniu zobowiązane były do wystąpienia do zarządcy drogi o uzyskanie wymaganych prawem zezwoleń. W konsekwencji powyżej ujawniona różnica nie była przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Na skutek przekształceń, w dniu [...] grudnia 2007 r., spółka T. Sp. z o.o. wniosła całe przedsiębiorstwo w formie aportu do spółki celowej C.Sp. z o.o., której nazwę zmieniono na nową tj. T. Sp. z o.o. O tym fakcie zarząd spółki poinformował pismem znak [...] z dnia [...] lipca 2009 r. zarządcę drogi. Spółka T. Sp. z o.o., powołując się na realizację zadania inwestycyjnego pn. "Zintegrowany System Zarządzania Ruchem na terenie Obszaru I", polegającego na wybudowaniu systemu zarządzania ruchem i sterowania sygnalizacją świetlną wybudowała dodatkowe rurociągi teletechniczne, służące spółce T. Sp. z o.o. do prowadzenia komercyjnej działalności gospodarczej niezwiązanej z funkcją drogi lub zarządzania ruchem drogowym. Organ wskazywał, że z uwagi na kontrole przeprowadzone przez zarządcę drogi, które ujawniły, że spółka T. Sp. z o.o. umieszcza w pasach drogowych większą ilość urządzeń, niż deklarowała w składanych wnioskach o zezwolenie na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej, ZDM podjął decyzję o przeprowadzeniu kontroli pasa drogowego [...] w celu ustalenia faktycznej ilości urządzeń umieszczonych w pasie drogowym i ich rzeczywistej powierzchni. W wyniku kontroli oraz inwentaryzacji powykonawczej urządzeń dla "Zintegrowanego Systemu Zarządzania Ruchem", ustalono, że spółka umieściła w pasie drogowym znacznie więcej urządzeń, których łączna powierzchnia wyniosła 125,04 m2 wraz z 3 studniami o powierzchni 3,24 m2 rzutu poziomego a więc była o 60,90 m2 większa niż zadeklarowana przez spółkę we wnioskach oraz określona w zezwoleniach zarządcy drogi. Zdaniem organu nie budzi wątpliwości, że spółka T. Sp. z o.o. posiadała pełne rozeznanie, co do faktycznej ilości rur umieszczonych w pasie drogowym, gdyż roboty związane z umieszczeniem przedmiotowych rurociągów, wykonywała we własnym zakresie o czym świadczy decyzja nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Organ stanął na stanowisku, że prawidłowości metodologii naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego przez poszczególne urządzenia infrastruktury technicznej potwierdzają przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), które usuwają wszelkie wątpliwość interpretacyjne w omawianym zakresie. W świetle przepisów art. 37-45 ww. ustawy, niezależnymi urządzeniami będącymi przedmiotem odrębnej własności, są m.in. kanalizacje kablowe zdefiniowane jako "zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzący kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych" a także kable telekomunikacyjne a nawet włókna światłowodowe, o czym stanowi wprost przepis art. 37 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołując art. 40 ust. 1, 2 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst Dz. U z 2013 r. poz. 260), a także na orzecznictwo sądowe wskazało, że stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w u.d.p., kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności istotne jest ustalenie, czy kanalizacja kablowa składająca się z 4 rur typu [...] o średnicy 40 mm każda, którą Spółka umieściła w pasie drogowym, jest jednym urządzeniem stanowiącym wielootworowy rurociąg kablowy (stanowisko skarżącej), czy też każda z rur stanowi odrębne urządzenie, na które wymagana była zgoda zarządcy drogi celem legalnego umieszczenia go w pasie drogowym (stanowisko zarządcy drogi). Rozstrzygnięcie tej kwestii stanowi istotę sporu pomiędzy Spółką a organem pierwszej instancji i bezpośrednio rzutuje na ocenę skutków zaistniałego w sprawie stanu faktycznego z punktu widzenia zasadności wymierzenia stronie kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Kolegium Odwoławczego każda z 4 rur [...] stanowi odrębne urządzenie jakim jest rurociąg, którego umieszczenie w pasie drogowym wymagało osobnego zezwolenia zarządcy drogi. Za stanowiskiem takim w ocenie organu przemawiają następujące okoliczności faktyczne i prawne: Po pierwsze, nie ma racji skarżąca Spółka w twierdzeniu, że rurociąg składający się z 4 rur [...] jest jednym urządzenie, w którym umieszczono rurociąg w poziomach ułożonych pod sobą, po trzy rury w każdym poziomie. Z dokonanych ustaleń w niniejszej sprawie wynika, że w istocie w pasie drogowym kanalizacja teletechniczna zbudowana jest z 4 a nie z 2 rur typu [...] o średnicy 0,04 m każda. Okoliczność ta nie została przez Spółkę skutecznie zakwestionowana. Organ wskazywał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym dokumentacja fotograficzna pozwala na konstatację, iż mamy do czynienia z przypadkowym układem poszczególnych rur, które są spięte w wiązki plastikowymi opaskami, a następnie umieszczone w wykopie wykonanym w tym celu w pasie drogowym. Układ tych rur (rurociągów) w ogóle nie odpowiada jakiemukolwiek modelowi bryły przestrzennej, na które Spółka powołała się w odwołaniu, załączając do tego odwołania jako dowody szkice techniczne mający obrazować schematy możliwego ułożenia w pasie drogowym przedmiotowego rurociągu. W ocenie organu przedmiotowe szkice nie mogą być godnymi wiary dowodami w niniejszym postępowaniu ze względu na faktyczny układ rur (rurociągów) w pasie drogowym oparty na przypadkowym ich położeniu bez zachowania układu jednolitej na całej długości bryły przestrzennej. Z tej samej przyczyny, zdaniem organu, nieprzydatna jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy opinia dr hab. S. P. - prof. Wydziału Zarządzania [...] w sprawie kwalifikacji prawnej teletechnicznego rurociągu kablowego, która została sporządzona w wyniku założenia przez autora m.in., iż rurociąg kablowy pomiędzy studniami jest umieszczony w pasie drogowym w sposób uporządkowany. Po drugie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosiło, że urządzenia umieszczone przez Spółkę w pasie drogowym nie mogą być traktowane jako kanalizacja kablowa wielootworowa (jedno urządzenie) z przyczyn prawnych. Organ wskazywał, że definicję kanalizacji kablowej wielootworowej zawiera art. 45 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.). Zdaniem organu istotą przepisów o odrębnej własności elementów infrastruktury telekomunikacyjnej jest to, że jeżeli następuje wyodrębnienie własności przewodu w kablu telekomunikacyjnym, to właścicielowi takiego przewodu przysługuje udział w części wspólnej całej kanalizacji kablowej, jako prawo związane z własnością przewodu. To samo dotyczy wyodrębnienia własności konkretnego kabla telekomunikacyjnego w obrębie jednego (tzn. w jego środku) rurociągu kablowego stanowiącego kanalizację kablową wielootworową. Organ wskazywał też, że zgodnie z art. 38 ust. 1 zd. drugie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie można żądać zniesienia współwłasności części wspólnej kabla (rurociągu kablowego), dopóki trwa odrębna własność poszczególnych przewodów kablowych. Na gruncie niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazywało na dwie kwestie. Po pierwsze, że rurociągi wybudowane przez Spółkę, składające się z 4 rur [...], nie zamykają się w jednym urządzeniu (nie mieszczą się w jednej rurze umieszczonej w pasie drogowym), co w ocenie organu wyklucza traktowanie ich jako jednego urządzenia w postaci kanalizacji kablowej wielootworowej. Po drugie, że gdyby traktować umieszczone przez Spółkę w pasie drogowym rurociągi kablowe (4 rur HDPE) jako jedno urządzenie stanowiące kanalizację kablową wielootworową, sprzedaż jednego rurociągu kablowego w ramach tego urządzenia musiałaby odpowiadać warunkom określonym w art. 27 - 44 w związku z art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Podstawowym warunkiem sprzedaży części kanalizacji kablowej wielootworowej jest przed zawarciem tej umowy dokonanie czynności w postaci ustanowienia odrębnej własności jednego rurociągu kablowego, co zgodnie z art. 40 ust. 1 w związku z art. 45 wymienionej ustawy następuje w drodze umowy między właścicielem całej kanalizacji kablowej wielootworowej (T. Sp. z o.o.) a nabywcą konkretnego rurociągu jako części tej kanalizacji, względnie w drodze jednostronnej czynności prawnej Spółki albo orzeczenia sądu znoszącego współwłasność kanalizacji. Jeżeli byłaby to jednostronna czynność T. Sp. z o.o., czynność prawna obejmująca oświadczenie woli o ustanowieniu odrębnej własności jednego rurociągu kablowego wymaga, dla skutecznego ustanowienia tego prawa, zachowania formy pisemnej z urzędowym poświadczeniem daty (art. 40 ust. 3 w związku z art. 45 cyt. Ustawy). Ponadto, art. 41 ust. 1 tej samej ustawy, jeżeli z woli ustawodawcy ma odpowiednie zastosowanie do sprzedaży części kanalizacji kablowej wielootworowej (art. 45 ustawy), wyraźnie stanowi, co powinna zawierać umowa ustanawiająca odrębną własność jednego rurociągu kablowego wchodzącego w skład wielootworowej kanalizacji kablowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosiło, że skarżąca Spółka, po wybudowaniu rurociągów kablowych sprzedaje operatorom telekomunikacyjnym poszczególne rurociągi. Na okoliczność tą wskazała sama Spółka, kierując do zarządcy drogi pisma z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...],[...],[...]. Z przykładowej umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2008 r. pomiędzy Spółką a P. Sp. z o.o. wyraźnie wynika, że przedmiotem umowy (art. 1 ust. 1) jest sprzedaż rurociągu kablowego o profilu 2 x [...] 40 (czyli dwóch pojedynczych rurociągów) w ramach pewnej całości umieszczonej w pasie drogowym na terenie W.Umowa ta milczy na temat ustanowienia odrębnej własności rurociągu, nie zawiera również wymagań przewidzianych w art. 41 ust. 1 w związku z art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. To samo wynika z innej przykładowej umowy, jaką Spółka w dniu [...] kwietnia 2009 r. zawarła z T. Sp. z o.o. W umowie tej zawarto co prawda zapis, iż jej przedmiotem jest wydzielona część rurociągu kablowego, jednakże brak jest w niej wzmianki o wcześniejszym ustanowieniu odrębnej własności rurociągu kablowego, co jest warunkiem skutecznego dokonania takiej czynności, a także koniecznych elementów przewidzianych przepisami powołanej wyżej ustawy. Taki stan rzeczy w ocenie organu oznacza, iż skoro skarżąca Spółka: - nie dokonywała wyodrębnienia własności poszczególnych rurociągów w obrębie wybudowanej przez siebie kanalizacji kablowej wielootworowej, - nie zawierała w umowach przenoszących własność poszczególnych rurociągów na rzecz osób trzecich koniecznych regulacji płynących z art. 41 ust. 1 w związku z art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie mogła skutecznie przenieść na nabywców wyodrębnionej części pewnej całości, stanowiącej kanalizację kablową wielootworową w rozumieniu art. 45 ustawy. Zbywanie zaś tych urządzeń mogło nastąpić jedynie w warunkach traktowania poszczególnych rurociągów kablowych jako oddzielnych urządzeń, do których nie znajdują zastosowania przepisy art. 27 - 44 w związku z art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a których umieszczenie w pasie drogowym wymagało wcześniejszego zezwolenia zarządcy drogi. Powołując art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Spółka bezsprzecznie w okresie od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. zajmowała bez zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy drogi krajowej [...] na odcinku [...] - [...] w W. co do powierzchni ujętej w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Nie budziło wątpliwości organu, że w tym okresie w pasie drogowym na powierzchni ustalonej przez zarządcę drogi znajdowało się 4 rur [...] o średnicy 0,04 m każda. Okoliczność co do istnienia ilości rurociągów kablowych w pasie drogowym została potwierdzona przez Spółkę. Skoro zatem każdy rurociąg kablowy (składający się z połączonych ze sobą rur [...] o średnicy 0,04 m) wymagał odrębnego zezwolenia zarządcy drogi, brak stosowanego zezwolenia w odniesieniu do 2 rurociągów jako osobnych urządzeń, usprawiedliwia wymierzenie Spółce kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w wysokości takiej, jak to uczynił organ pierwszej instancji, tj. w kwocie 137.294,48 zł obliczonej jako iloczyn zajętej powierzchni. Odnosząc się do zarzutów strony podnoszonych w toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co do argumentu umieszczenia w pasie drogowym rurociągu kablowego zgodnie z zezwoleniem zarządcy drogi zauważyło, iż rurociągi te są umieszczone w pasie drogowym nie w sposób uporządkowany i taki, jak podaje skarżąca w poziomach, ułożonych pod sobą po trzy rury w każdym poziomie, lecz w sposób przypadkowy, spięty w całość plastikową opaską i następnie w dowolny sposób umieszczony w wykopie uczynionym w pasie drogowym, co zdaniem organu zostało stwierdzone na podstawie materiału dowodowego w postaci dokumentacji fotograficznej. Za bezzasadny został też uznany zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepis ten w zakresie ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia w istocie odwołuje się do iloczynu stawki opłaty i rzutu poziomego samego urządzenia. Oczywiście pożądanym stanem rzeczy jest, aby umieszczane w pasie drogowym urządzenia zajmowały jak najmniejszą jego powierzchnię. Nie oznacza to jednak, w ocenie organu, że opłata za umieszczenie urządzenia może dotyczyć tylko takiego urządzenia, które jest położone najbliżej powierzchni, zaś wszystkie urządzenia umieszczone poniżej już pozostają bez opłaty. W tym zakresie organ stwierdził, że niezależnie od układu urządzeń w pasie drogowym (nawet, jeśli umieszczane są one głęboko jedno pod drugim), za każde z tych urządzeń, jeśli są one - jak w niniejszej sprawie - odrębnymi urządzeniami (rurociągami), należy się osobna opłata. Za nieprzydatną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy uznał organ opinię dr hab. S. P. - prof. Wydziału Zarządzania [...] w sprawie kwalifikacji prawnej teletechnicznego rurociągu kablowego. Wskazując, iż: - opinia została sporządzona w wyniku założenia przez autora innego stanu faktycznego niż ten, który wystąpił w niniejszej sprawie, tzn. iż rurociąg kablowy pomiędzy studniami jest umieszczony w pasie drogowym w sposób uporządkowany (np. ułożenie rurociągu złożonego z ośmiu rur w dwóch warstwach: każdej złożonej z czterech rur, albo z czterech warstw po dwie rury - str. 2 opinii); - opinia zakłada wadliwą interpretację art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, dopuszczającą istnienie kanalizacji kablowej wielootworowej jako urządzenia składającego się z wiązki położonych obok siebie rur, spiętych plastikową złączką, podczas gdy prawidłowa definicja tego urządzenia obejmuje jeden rurociąg kablowy, w którym (w środku) może być umieszczonych kilka kabli mogących stanowić przedmiot odrębnej własności, - opinia — nawet przy założeniu dopuszczalności kanalizacji kablowej wielootworowe rozumianej jako urządzenia składającego się z wiązki położonych obok siebie rur, spiętych plastikową złączką - nie uwzględnia faktu, że Spółka dokonuje sprzedaży wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych poszczególnych rurociągów bez uprzedniego wyodrębnienia ich własności w obrębie całego urządzenia (kanalizacji) i z pominięciem warunków określonych w art. 41 ust. 1 w związku z art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a więc jako odrębnych, nie związanych ze sobą prawnie i funkcjonalnie urządzeń. Skargę na opisaną decyzję wywiodła T. Spółka z o.o. Zarzuty skargi obejmowały naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie przepisu tj. 40 ust. 12 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2007 r. Nr 19 poz. 115) (dalej "ustawa") oraz przepisu art. 40.2.2) i art. 40.5 ustawy poprzez ich błędną interpretację. Skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W., a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosiła, że bezsporne w sprawie jest, że T. umieściła w pasie drogowym drogi krajowej - [...] na odc. ul. [...] - ul. [...] w W. rurociąg teletechniczny o profilu składającym się z kilku (kilkunastu) rur [...] średnica fi 40 (dalej "Rurociąg wielootworowy"). Sporne pomiędzy skarżącą, a SKO i pozostaje to czy Zezwolenie na umieszczenie zezwala na umieszczenia w pasie drogowym całego Rurociągu wielootworowego czy tylko jego części tj. kilku rur [...] fi 40, a co za tym idzie czy część Rurociągu wielootworowego w postaci kilku rur [...] fi 40 każda jest umieszczona w pasie drogowym bez zezwolenia. Przyczyną sporu jest rozbieżność stanowisk w kwestii ustalenia czy Rurociąg wielootworowy jest jednym urządzeniem teletechnicznym czy też kilkoma (kilkunastoma) odrębnymi urządzeniami teletechnicznymi. T. od początku postępowania wywodzi, że Rurociąg wielootworowy jest jednym urządzeniem teletechnicznym składającym się z kilku (kilkunastu) rur H [...] średnica fi 40 ułożonych warstwami pod sobą w kilku poziomach, po kilka rur na każdym poziomie, których rzut poziomy zajmuje taką powierzchnię pasa drogowego jaka widnieje w Zezwoleniu na umieszczenie. Dlatego nie może być mowy o umieszczeniu urządzeń teletechnicznych w postaci kilku rur [...] średnica fi 40 bez zezwolenia. Skarżąca podnosiła, że proces inwestycyjny Rurociągu wielootworowego zaczął się od złożenia przez T. wniosku do Prezydenta W. (dalej "ZDM") o wydanie decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 39.3 ustawy. T. złożyło jeden wniosek na jedno urządzenie o nazwie roboczej "teletechniczny rurociąg kablowy ze studniami" składające się z określonej liczby rur. Następnie Prezydent reprezentowany przez ZDM w dniu [...] maja 2007 r. wydał decyzję Nr [...] (dalej "decyzję lokalizacyjną"), w której zezwolił na: "lokalizację teletechnicznego rurociągu kablowego ze studniami" m.in. w przedmiotowym pasie drogowym [...]. Podkreślała, że ZDM wydał jedną decyzję lokalizacyjną na przedmiotowy Rurociąg wielootworowy składający się z ułożonych warstwowo rur. Jednoznacznie wynika to z sentencji decyzji i z jej uzasadnienia. Na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej ZDM potraktował więc przedmiotowy rurociąg jako jedno urządzenie. Na podstawie decyzji lokalizacyjnej T. wystąpiło do Wojewody [...] o wydanie decyzji pozwolenia na budowę Rurociągu wielootworowego czyli jednego urządzenia składającego się z kilku (kilkunastu) rur [...] średnica fi 40 załączając stosowny projekt budowlany. W dniu [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda [...] wydał jedną decyzją pozwolenie na budowę jednego urządzenia Rurociągu teletechnicznego zgodną z wnioskiem T. Po raz kolejny więc organ administracyjny uznał, że Rurociąg wielotorowy jest jednym urządzeniem. Po wybudowaniu Rurociągu wielootworowego T. wystąpił do Prezydenta (ZDM) z wnioskiem o wydanie Zezwolenia na umieszczenie przedmiotowego urządzenia. We wniosku T. wskazało wyraźnie, że wnosi o wydanie zezwolenia na umieszczenie jednego rurociągu technicznego. We wniosku T. nie określiło profilu rurociągu czyli tego z ilu rur i jak ułożonych będzie się ono składało ponieważ zgodnie z art. 40.5 ustawy nie jest to wymagane. Zgodnie z ww. przepisem, w procedurze o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia, właściciel urządzenia podaje jedynie liczbę metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Prezydent, zgodnie z wnioskiem T., wydał Zezwolenia na umieszczenie Rurociągu wielootworowego jako jednego urządzenia. Skarżąca podkreślała, że Zezwolenie na umieszczenie nie opiewa na kilka oddzielnych urządzeń (rurociągów), a wyraźnie na jedno urządzenie, ze wskazaniem jego powierzchni, a nie ilości rur. Wynika to bezpośrednio z treści Zezwoleń na umieszczenie. W ocenie skarżącej z powyższego jednoznacznie wynika, że w toku całego procesu inwestycyjnego w trzech różnych postępowaniach dotyczących przedmiotowego Rurociągu wielootworowego organy administracyjne zawsze traktowały Rurociąg wielootworowy jako jedno urządzenie teletechniczne. Podkreślała, że Prezydent (ZDM) od początku procesu inwestycyjnego jest świadomy, że przedmiotowe urządzenie jest jednym wielootworowym teletechnicznym rurociągiem kablowym składającym się z kilku (kilkunastu) rur [...] fi 40. Jeśli zaś SKO i Prezydent są zdania, że Rurociąg wielootworowy to kilka (kilkanaście) odrębnych urządzeń to konsekwentnie w przedmiotowej sprawie Prezydent powinien wydać kilka (kilkanaście) decyzji lokalizacyjnych, kilka (kilkanaście) zezwoleń na umieszczenie, a Wojewoda Mazowiecki kilka (kilkanaście) decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak się jednak nie stało. Zdaniem skarżącej, nie jest więc dopuszczalne, aby po wydaniu ww. decyzji traktujących Rurociąg wielootworowy jako jedno urządzenie Prezydent, a w ślad za nim SKO zmienił stanowisko i zaczął nagle, wbrew dotychczasowej praktyce, traktować Rurociąg Wielootworowy jako kilka (kilkanaście) odrębnych urządzeń i na tej podstawie nałożył na T. przedmiotową karę pieniężną. Działanie organów nie może bowiem abstrahować od zdarzeń i postępowań administracyjnych, które miały miejsce w toku procesu inwestycyjnego Rurociągu wielootworowego. Organ nie może dowolnie zmieniać stanowiska odnośnie urządzenia teletechnicznego i traktować Rurociąg wielootworowego raz jako jedno urządzenie (w toku procesu inwestycyjnego) a następnie jako kilkanaście odrębnych urządzeń (w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia przedmiotowej kary). Skarżąca wywodziła, że w świetle art. 40.2.2) i 40. 5 ustawy o drogach publicznych przedmiotowy Rurociąg wielootworowy stanowi jedno urządzenie infrastruktury teletechnicznej. W przedmiotowym przypadku należy więc naliczyć opłatę od jednego urządzenia teletechnicznego składającego się z kilku (kilkunastu) rur [...] średnica fi 40 ułożonych warstwami pod sobą w kilku poziomach, po kilka rur na każdym poziomie. Taka też opłata została naliczona w Zezwoleniu na umieszczenie. Zdaniem skarżącej wbrew stanowisku SKO i Prezydenta Zezwolenie na umieszczenie obejmuje cały Rurociąg wielootworowy jako jedno urządzenie składające się z kilku (kilkunastu) rur [...] średnica fi 40 r, którego poszczególne części (rury) są ułożone pod sobą co powoduje, że łączna powierzchnia rzutu poziomego całego urządzenia jest mniejsza niż suma rzutów poziomych wszystkich jego części (rur). Cały Rurociąg wielootworowy jest więc umieszczony w pasie drogowym za odpowiednim zezwoleniem, zgodnie z art. 40.2.2) ustawy. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w opinii prawnej dr hab. S. P.- profesora Wydziału Zarządzania [...] wybitnego znawcy i autora komentarza do ustawy prawo telekomunikacyjnego, który wprost potwierdza dotychczasowe stanowisko T. wyrażone w sprawie. Podkreślała, iż zgodnie z tym stanowiskiem: "rurociąg kanalizacji teletechnicznej łączącej określone punkty powinien być traktowany w rozumieniu art. 40 ust. 5 jako jedno urządzenie infrastruktury technicznej również wówczas, gdy jest złożony z kilku rur. Traktowanie takiego urządzenia infrastruktury technicznej, jako zbioru kilku urządzeń (i wymierzanie za nie poszczególnych opłat przyp.: autor) nie ma uzasadnienia w świetle ustawy o drogach publicznych (...) przepisów prawa telekomunikacyjnego etc." Podkreślała też, że tożsame stanowisko co do traktowania wielootworowego rurociągu teletechnicznego jako jedno urządzenie zajął Departament Techniki Urzędu Komunikacji Elektronicznej ("UKE"). W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. UKE jednoznacznie potwierdza, że sposób naliczania opłaty z art. 40 ust. 5 Ustawy przyjęty przez T. jest prawidłowy. Nadto w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. UKE stwierdza stanowczo, że wielootworowy rurociąg teletechniczny (wielootworowa kanalizacja teletechniczna) są jednym urządzeniem infrastruktury technicznej. W tym zakresie skarżąca powoływała się też na orzecznictwo tutejszego sądu. Ponadto T. stanowczo oświadczyła, że wybudował Rurociąg wielootworowy w układzie kilka poziomów, po kilka rury na każdym poziomie. T. nie wyklucza, że po włożeniu rurociągu do wykopu i dokonania przysypania ziemią poszczególne rury będące częścią składową Rurociągu wielootworowego pod wpływem masy ziemi mogły zmienić swoje położenie. Podkreślała, że każda ingerencja w Rurociąg wielootworowy na przykład poprzez wykop rewizyjny wykonany przez ZDM może również powodować przemieszczenie się poszczególnych elementów urządzenia. Każde bowiem poszerzenie wykopu może spowodować rozluźnienie struktury Rurociągu wielootworowego ograniczonego przez rozmiar wykopu i przemieszczenie się poszczególnych jego składowych rurociągów. Ponadto sam fakt zmiany struktury położenia poszczególnych rur składających się na Rurociąg wielootworowy nie może prowadzić do uznania, że każda z rur stanowi odrębne urządzenie teletechniczne. Taka konstatacja pozbawiona jest podstaw prawnych i faktycznych. Podkreślam, że SKO stwierdziło, że poszczególne rurociągi składające się na Rurociąg wielootworowy są położone w jednym wykopie, oraz są spięte w wiązki plastikowymi opaskami, a tym samym potwierdziło, że chodzi o jedno urządzenie teletechniczne. Skarżąca wskazywała też, że ustawa o wspieraniu telekomunikacji weszła w życie dopiero po wybudowaniu Rurociągu wielootworowego i po uzyskaniu pierwotnej decyzji umieszczeniowej dlatego jej stosowanie wprost w przedmiotowej sprawie jest nieuprawnione. Nadto przepisy ustawy o wspieraniu telekomunikacji dotyczą reguł ustanawiania odrębnej własności elementów infrastruktury teletechnicznej a nie postępowań administracyjnych związanych z ich budową i umieszczaniem w pasie drogowym. Mają więc charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny. W przedmiotowej sprawie powinno więc stosować je jedynie posiłkowo. Nie można ich również stosować w oderwaniu od przepisów prawa administracyjnego, w tym ustawy o drogach. Nie mogą one zatem stanowić samodzielnej podstawy do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie kluczowej kwestii czyli czy Rurociąg wielootworowy jest jednym urządzeniem czy ten wieloma odrębnymi urządzeniami. Abstrahując od powyższego skarżąca zauważyła, że art. 45 ustawy o wspieraniu telekomunikacji nie zawiera wymogu aby poszczególne rurociągi składające się na Rurociąg wielootworowy znajdowały się w jednej wspólnej rurze. Taka konstatacja SKO jest nieuprawniona. Podkreślała, że przepis art. 45 stanowi, że przepisy art. 37-44 ustawy o wspieraniu telekomunikacji (dotyczące włókien światłowodowych) stosuje się odpowiednio do ustanawiania odrębnej własności rur wchodzących w skład kanalizacji wielootworowej. Wyrażenie odpowiednio oznacza możliwość dopuszczenia odstępstw wynikających np. z technologii budowy rurociągów wielootworowych. Brzmienie tego przepisu nie wyklucza więc uznania, że nie da się ustanowić odrębnej własności rurociągu wchodzącego w skład Rurociągu wielootworowego nie umieszczonego w jednej rurze. Podkreślała, że przy technologii stosowanej przez T. poszczególne rurociągi po wyodrębnieniu ich jako odrębnej własności będą miały również części wspólne w postaci: wspólnych studzienek kanalizacyjnych oraz wspólnych plastikowych opasek wiążących Rurociąg wielootworowy. Współwłasność tych części wspólnych będzie stanowić prawo związane z odrębną własnością danego rurociągu. Co do argumentu SKO, że Rurociąg wielootworowy nie może być traktowany jako jedno urządzenie ponieważ jak wynika z dwóch umów zawartych przez skarżącą z P. Sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz z T. Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2009 r. T. nie dokonywała wyodrębnienia własności poszczególnych rurociągów w obrębie wybudowanej przez siebie kanalizacji wielootworowej i nie zawierała w umowach przenoszących własność poszczególnych rurociągów na rzecz osób trzecich koniecznych regulacji płynących z art. 41 ust. 1. w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu telekomunikacji. Tym samym SKO twierdzi, że zbycie przez T. poszczególnych rur składających się na wielootworowy rurociąg mogło być dokonane jedynie przy traktowaniu przez T. poszczególnych rur jako oddzielnych urządzeń. Skarżąca podnosiła, że całą swoją argumentację SKO buduje analizując treść dwóch ww. umów. Tymczasem obydwie te umowy, zostały zawarte na długo przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu telekomunikacji. W czasie ich zawierania nie istniał przepis ani art. 41.1 ani art. 45 ustawy o wspieraniu telekomunikacji. Siłą rzeczy T. nie miała możliwości zawrzeć w umowach żadnych wymagań tam określonych. Wnioskowanie przeprowadzone przez SKO na podstawie ww. umów należy więc uznać za całkowicie bezpodstawne. Nadto podkreślała, że do chwili ustanowienia odrębnej własności poszczególnych rurociągów składowych Rurociąg wielootworowy pozostaje zgodnie z ustawą o wspieraniu telekomunikacji jednym urządzeniem. Dopiero w miarę ustanawiania odrębnej własności poszczególnych składowych rurociągów powstają formalnie odrębne urządzenia teletechniczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zasadniczą do rozstrzygnięcia kwestią była ocena poglądu organów I i II Instancji, zgodnie z którymi zapisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675) wskazujące na to, że w przypadku, gdy kanalizacja teletechniczna budowana jest z więcej niż jednego rurociągu kablowego, każdy z rurociągów jest odrębnym urządzeniem mogącym stanowić odrębną własność - przesądzają o tym, że możliwe jest potraktowanie jako bezprawnie zajętej powierzchni urządzenia umieszczonego dodatkowo, lecz na innym poziomie, w świetle tego samego fragmentu pasa drogowego. W ocenie Sądu przy rozpoznaniu sprawy doszło do mającego wpływ na rozstrzygnięcie naruszenia prawa materialnego art. 40 u.d.p. w postaci wadliwej interpretacji ww. przepisu mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Organ wskazał, iż w wykonaniu obowiązków wynikających z art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2, Spółka wystąpiła zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym wskazanym w decyzji, urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego o wskazanej powierzchni rzutu poziomego urządzenia. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych decyzji wynika, że spółka T. Sp. z o.o. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego: - nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. zezwalające na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. o pow. 64,14 m2; - nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. zezwalające na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r., o pow. 37,30 m2. W wyniku kontroli organ ustalił, że spółka umieściła w pasie drogowym znacznie więcej urządzeń, których łączna powierzchnia zdaniem organu wyniosła 125,04 m2 wraz z 3 studniami o powierzchni 3,24 m2 rzutu poziomego a więc była o 60,90 m2 większa niż zadeklarowana przez spółkę we wnioskach oraz określona w zezwoleniach zarządcy drogi. Zdaniem organu przedmiotowy rurociąg zbudowany miał być z dwóch rur typu [...] o śr. 0,02m każda, natomiast w trakcie kontroli ustalono, iż spółka umieściła w pasie drogowym 4 rury o łącznej szerokości rzutu poziomego 0,08 m. Zatem zdaniem organów łącznie umieszczone w pasie drogowym urządzenia zajmują powierzchnię 125,04 m2, a więc o 60,90 m2 więcej niż określona w zezwoleniach zarządcy drogi. Stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ przede wszystkim na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2011 r. Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.): 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W sentencji decyzji wskazuje się, iż nastąpiło zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej, niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Zajęcie tego rodzaju miało nastąpić poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. rurociągów kablowych. Należy w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy, podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Pojęcie rzutu poziomego urządzenia należy - w ocenie składu orzekającego - interpretować jako powierzchnię najszerszego fragmentu urządzenia, ustaloną w płaszczyźnie równoległej do powierzchni gruntu. Gdyby intencją ustawodawcy było inne ustalenie podstawy naliczenia opłaty, to wówczas winien byłby użyć innego miernika wartości zajęcia pasa drogowego, np. objętości (kubatury) urządzenia, albo winien wyraźnie wskazać, iż w przypadku urządzeń wielowarstwowych powierzchnię przyjętą jako podstawa naliczenia opłaty należy sumę powierzchni wszystkich urządzeń (rur), ułożonych w kilku warstwach. W ocenie Sądu nieprawidłowa interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dokonana przez organy I oraz II instancji prowadzi do wniosku, iż organ ustala opłaty za każdą rurę oddzielnie, zamiast za całe urządzenie, mimo, iż w myśl obowiązującego prawa stanowią one jeden przedmiot decyzji. Stąd należy uznać stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji, aprobującej podbieranie opłaty za powierzchnię rzutu poziomego poszczególnej rury, a nie za jedno urządzenie teletechniczne - za nieuzasadnione i sprzeczne z prawem. Skarżąca nie kwestionuje, iż w przedmiotowym pasie drogowym funkcjonuje urządzenie infrastruktury technicznej w postaci wielootworowego rurociągu kablowego, ale organ administracji nie jest uprawniony do pobierania opłat od poszczególnych rur, lecz tylko zgodnie z powołanym art. 40 ust. 5 ustawy za zajętość rzut poziomy urządzenia w pasie drogowym. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 5 ustawy wymaganym parametrem jest jedynie liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Zgodnie z wnioskami rurociąg umieszczono w poziomach, ułożonych pod sobą - schemat blokowy budowy. Organ nie uwzględnia faktu, iż rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego. Wówczas powierzchnia zabudowy się nie zmienia. Taka logika wynika z literalnego brzmienia art. 40 ust. 5 ustawy , w którym ustala się opłatę za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Ustawa nie posługuje się parametrem metrów sześciennych. Są one celowo pominięte, gdyż ustawodawcę nie interesuje kubatura zabudowy. Tym samym należy podnieść, iż umieszczenie dwóch, czterech, czy ośmiu rurociągów nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni przez T. Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja została wydana z mającym wpływ na rozstrzygnięcie naruszeniem przepisów art. 40 ustawy o drogach publicznych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe stanowisko Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.