I OSK 1724/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 971/13 w sprawie ze skargi Z.Z. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z.Z. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 971/13, oddalił skargę Z. Z. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., odmówił Z. Z. wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Prezes WAM, po rozpoznaniu odwołania Z. Z., decyzją z dnia [...] marca 2013 r., uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. w części dotyczącej odmowy dokonania wypłaty świadczenia mieszkaniowego i w tym zakresie orzekł o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 lipca 2010 r. do 31 lipca 2012 r. oraz utrzymał ją w mocy w pozostałym zakresie. Wskazano, że w okresie od 1 października 2009 r. do 31 lipca 2012 r. Z. Z. pełnił służbę w Sojuszniczym Dowództwie Sił Morskich w N. w Wielkiej Brytanii, gdzie korzystał zaś z zakwaterowania zapewnionego mu nieodpłatnie przez organ finansujący jego pobyt za granicą. Dochodzone świadczenie jest nienależne, ponieważ żołnierz podczas zagranicznego pobytu nie ponosił kosztów zakwaterowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. Z., uznał, że decyzja z dnia [...] marca 2013 r. nie narusza prawa. Podniesiono, że zgodnie z art. 21 ust. 1-2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2015 r. poz. 747 ze zm.) podstawowym uprawnieniem żołnierza zawodowego jest prawo do zakwaterowania przez czas pełnienia służby. Z użytego w tym przepisie sformułowania "w jednej z następujących form" wynika, że prawodawca dopuścił możliwość zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania tylko w jeden z wymienionych w nim sposobów. Tym samym nie jest dopuszczalne realizowanie tego uprawnienia na dwa równoległe sposoby. Wskazano, że Z. Z. w okresie od 1 października 2009 r. do 31 lipca 2012 r. pełnił służbę poza granicami kraju, gdzie korzystał z bezpłatnego zakwaterowania. W tym okresie zostało więc zrealizowane uprawnienie żołnierza do zakwaterowania w jeden ze sposobów wskazanych w art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, nie przysługuje mu więc prawo do równoległego korzystania z alternatywnego sposobu zaspokojenia prawa do zakwaterowania w postaci świadczenia mieszkaniowego. Podniesiono też, że nie wykazano, aby zarzucane uchybienie organu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu miało wpływ na wynik sprawy. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności przedstawione były w aktach administracyjnych, a organ wziął je pod uwagę przy orzekaniu. Postępowanie organu w odniesieniu do innych żołnierzy pełniących służbę poza granicami kraju, a posiadającymi w nim lokale mieszkalne nie miało znaczenia dla sprawy. Przedmiotem rozstrzygania organu jest bowiem sytuacja faktyczna dotycząca jedynie Z. Z., a nie innych żołnierzy. Fakt wcześniejszego przyznania Z. Z. świadczenia nie może natomiast być oceniany w kategoriach skutków zbliżonych do tych, jakie wiążą się z prawem nabytym. Skargę kasacyjną wniósł Z. Z., zarzucając naruszenie: • art. 48d ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 6 i ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ uznano, że powołany art. 48d wyklucza przyznanie świadczenia mieszkaniowego żołnierzowi wykonujących funkcje służbowe poza granicami kraju, w sytuacji gdy wykładania gramatyczna tych przepisów wskazuje, iż taka wykładnia jest możliwa. Podniesiono, że żołnierz traci prawa do zakwaterowani tylko z przyczyn określonych w art. 21 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu, a samo pozbawienie prawa do zakwaterowania następuje po uprzednim wezwaniu żołnierza, czego organ nie uczynił. Ponadto przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm.) nie wykluczają uprawnień do świadczeń żołnierzom pełniącym służbę poza granicami kraju; • art. 141 § 1 P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów zawartych w skardze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WAM wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, a więc rozpoznano skargę kasacyjną w jej granicach. Zauważyć należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów statuujących prawo żołnierza zawodowego do lokalu mieszkalnego. Przypomnieć trzeba, że prawo do lokalu mieszkalnego wiąże się z dyspozycyjnością, jako jednym z podstawowych elementów określających stosunek prawny łączący żołnierza zawodowego z siłami zbrojnymi. Oczywistym jest, że dla sprawności podejmowania działań, szczególnie w sytuacjach nadzwyczajnych, przez formacje zmilitaryzowane, koniecznym jest, aby funkcjonariusz lub żołnierz stawił się w miejscu pełnienia służby jak najszybciej. Oznacza to, że żołnierz zawodowy powinien mieszkać jak najbliżej miejsca pełnienia służby. Zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych osób pełniących służbę w formacjach zmilitaryzowanych powoduje także, że mogą się one lepiej skoncentrować na wykonaniu obowiązków służbowych, ponieważ nie muszą zabiegać poza służbą o zapewnienie sobie i swoim bliskim "dachu nad głową". Te warunki zostały szczególnie mocna podkreślone w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym podobnych do będących podstawą decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie wojskowych przepisów pragmatycznych, rozwiązań prawnych zawartych w rozdziale 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) W uchwale NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, podkreślono, że "prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu (tj. art. 88 ust. 1 uoP statuującego prawo do lokalu mieszkalnego) jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem, jako takim związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki, organów policji zaspokojenia tego prawa". Nie budzi zatem wątpliwości, że prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy służb mundurowych, jak i żołnierzy zawodowych, nie może być uznawane za swego rodzaju wyróżnienie, czy przywilej. Prawo do lokalu mieszkalnego osób pełniących służbę w formacjach zmilitaryzowanych wynika z istoty stosunku służbowego wiążącego organy z funkcjonariuszami lub żołnierzami. Skoro wymaga się od nich dyspozycyjności, to należy zapewnić im warunki, w których ta dyspozycyjność będzie mogła być zrealizowana. Oznacza to, że realizacja tego prawa wyklucza możliwość przyznania żołnierzowi zawodowego innych świadczeń związanych z prawem do lokalu. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Z. Z. w okresie od 1 lipca 2010 r. do 31 lipca 2012 r. pełnił służbę wojskowa zagranicą. W tym okresie, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm., dalej: u.s.w.z.z.), nabył on prawo do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym wraz niezbędnym umeblowaniem i wyposażaniem lub prawo do równoważnika pieniężnego na wynajem lokalu. Uprawnienie to jest przyznawane tylko żołnierzom pełniącym służbę poza granicami kraju. Podkreślić należy, że do żołnierzy pełniących służbę poza granicami kraju nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2015 poz. 746), na co wskazuje wprost art. 24 ust. 7 u.s.w.z.z. określający uprawnienia żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami kraju. Dodać trzeba, że orzekanie w sprawach uprawnień do lokalu mieszkalnego żołnierzy pełniących służbę poza granicami kraju nie należy do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (obecnie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego), ale – co wynika z przepisów obowiązujących w okresie pełnienia przez Z. Z. służby za granicą: § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju (Dz.U. nr 140 poz. 1479, ze zm.) oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju (Dz.U. nr 184 poz. 1237, ze zm.) – szef jednostki organizacyjnej kierującej go do służby poza Polską. Oznacza to, że Prezes WAM nie mógł przyznać Z. Z. świadczenia mieszkaniowego, ponieważ nie miał kompetencji do podejmowania decyzji związanych z zakwaterowaniem żołnierzy pełniących służbę poza granicami kraju. Nie budzi również wątpliwości, że wobec Z. Z. zostało zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez korzystanie z bezpłatnego zakwaterowania w miejscu pełnienia służby. Pozbawia to żołnierza prawa do świadczenia mieszkaniowego, który przysługuje tylko w sytuacji, gdy organ nie zabezpieczył żołnierzowi nieodpłatnie lokalu mieszkalnego. Odpowiadające obowiązkowi organu, prawo żołnierza do nieodpłatnego lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z miejscem pełnienia służby. Byłoby więc nielogicznym przyjęcie, że żołnierz pełniący służbę poza granicami kraju, gdy w miejscu pełnienia służby ma zapewnioną kwaterę, ma prawo do jeszcze jednego świadczenia, tak jakby pełnił służbę w Polsce. Zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego również nie zasługuje na uwagę. Przypomnieć należy, że zgodnie z postanowieniami art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać także wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten naruszony jest wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, albo brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo też gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku nie pominął argumentacji Z. Z., a jedynie jej nie podzielił. W przedmiotowej sprawie nie doszło więc do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 P.p.s.a.