II SAB/Gd 148/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. skierowała do Narodowego Funduszu Zdrowia Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie oferty złożonej przez [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na nocną i świąteczną opieką zdrowotną objętą konkursem nr [...], w formie wydruku, a jako formę przekazania informacji wskazano odbiór osobisty przez wnioskodawcę. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] powołując się na przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 200 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U nr 112 poz. 1198 ze zm.) zobowiązał wnioskującą do uiszczenia w termie 7 dni opłaty z tytułu kosztów udzielenia informacji publicznej w wysokości 19,92 zł. Jednocześnie wnioskującą poinformowano, że udostępnienie informacji publicznej nastąpi zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Pismo to zostało skarżącej doręczone w dniu 7 maja 2013 r. Dnia 18 czerwca 2013 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...], dotycząca udostępnienia żądanej wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. informacji publicznej. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że została ona wniesiona z naruszeniem art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.) a w przypadku braku podstaw do odrzucenia – o oddalenie przedmiotowej skargi. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] wskazał, że udostępnienie informacji publicznej wymagało zanonimizowania dokumentacji z uwagi na ochronę danych osobowych. Odbiór informacji nastąpił w dniu 20 czerwca 2013 r. Wnioskująca wcześniej zgłosiła się po informację, jednak z uwagi na brak upływu terminu wskazanego w piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. nie uzyskała informacji. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] stwierdził, że załatwił wniosek w terminie, a wniesiona skarga jest bezzasadna. Na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił, iż uzyskała ona informację niekompletną bowiem została ona zanonimizowana. Pełnomocnik Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] wskazał, że wnioskująca uzyskała całość żądanej informacji, a anonimizacja polegała na usunięciu imion, nazwisko adresów i dat urodzenia personelu medycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Skarga spełniała formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, LEX nr 236545). W orzecznictwie wskazano, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, ustawa ta w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jego uregulowania stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji. Regulacja ta nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Ponadto, za brakiem wymogu wniesienia szeroko rozumianego środka zaskarżenia przemawia fakt, iż załatwienie wniosku przez organ nastąpić może w różnej formie, bądź poprzez udostępnienie informacji, które stanowi czynność materialno-techniczną, w którym to przypadku, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. obowiązuje wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, w którym to przypadku, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., obowiązuje wymóg wniesienia zażalenia. Wnoszący skargę nie znając stanowiska organu w tej kwestii, znajduje się w sytuacji, w której nie posiada wiedzy, jaki z powyższych wymogów winien wypełnić. Za dopuszczeniem wniesieniem skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa bądź zażalenia, przemawia także fakt, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje znacznie skrócony w stosunku do unormować Kodeksu postępowania administracyjnego termin rozpatrzenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, wniosek należy rozpoznać niezwłocznie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Postulat jak najszybszego rozpatrzenia złożonego wniosku przemawia za uznaniem, iż wyczerpanie trybu zaskarżenia bezczynności organu przed wniesieniem skargi jest zbędne. Wniosek skarżącej dotyczył udostępnienia danych odnośnie oferty złożonej w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Przepis ten stanowi, że zawieranie przez Narodowy Fundusz Zdrowia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a w jego skład wchodzą oddziały wojewódzkie Funduszu (art. 96 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ jest podmiotem reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną, a więc podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Z art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wynika, że każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawodawca formułując w Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Skoro stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji muszą być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki od tej reguły należy rozumieć wąsko. Oznacza to powinność stosowania w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej ma również informacja niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz do nich się odnosząca (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 - publ. M. Prawn. 2002/23/1059, 25 marca 2002 r. sygn. akt II SA 4059/02 – publ. M. Prawn. 2003/10/436, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06 – Lex 291357). Informacją publiczną są wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do zobowiązanego podmiotu, a więc nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez niego, ale także te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań. W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożono po przeprowadzeniu konkursu ofert, na etapie odwołania. Art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie dotyczy treści ofert podmiotów ubiegających się o zawarcie kontraktów na udzielnie świadczeń opieki medycznej. Przepis ten przewiduje zasadę jawności umów zawartych z NFZ a nie jawności ofert. Obowiązek publikowania w internecie szczegółowych informacji o każdej zawartej umowie nie wyłącza zatem stosowania przez NFZ przepisów u.d.i.p. w odniesieniu do innych informacji o charakterze publicznym, nieobjętych dyspozycją art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach. (vide: wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1075/11 - dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Żądanie wniosku dotyczyło informacji publicznej, skierowane było do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takiej informacji, a treść przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i cel zawartych niej uregulowań nie wyłączały uprawnienia do uzyskania żądanej informacji publicznej na tym etapie postępowania. Z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom, w takim przypadku w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi on wnioskodawcę o wysokości opłaty. Wówczas udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. Wniosek o udostępnienie informacji złożono w dniu 17 kwietnia 2013 r. W terminie 14-dniowym wynikającym z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. skarżącą wezwano do uiszczenia opłaty pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r., doręczonym skarżącej 7 maja 2013 r. Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] obowiązany był do udostępnienia informacji w siedzibie Oddziału Wojewódzkiego w Gdańsku Narodowego Funduszu Zdrowia, zgodnie ze złożonym wnioskiem przewidującym taką formę udzielenia informacji i jej odbioru, w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów udostępnienia informacji, a więc 21 maja 2013 r. Wskazany we wniosku sposób udostępnienia informacji – jej odbiór przez wnioskującą w siedzibie organu - przesądzał obowiązek zgłoszenia się skarżącej po odbiór przygotowanej informacji. Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, za wyjątkiem dowodu z dokumentów w warunkach wskazanych art. 106 § 3 p.p.s.a. Na stronie postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi ona skutki prawne. Zabezpieczenie przez stronę dowodu w tym zakresie winno nastąpić na etapie postępowania o udzielenie informacji publicznej. Skarżąca winna zatem wykazać, że po upływie terminu przewidzianego w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. stawiła się w siedzibie Oddziału celem odebrani informacji. Skarżąca nie wykazała, by zgłosiła się po odbiór informacji w dniu 21 maja 2013 r. W aktach znajduje się natomiast dowód odebrania dokumentacji w siedzibie Oddziału Wojewódzkiego w Gdańsku Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu zgłoszenia się po odbiór informacji - 20 czerwca 2013 r. Wskazać należy, że Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] nie miał obowiązku udzielenia skarżącej informacji publicznej przed upływem terminu wynikającego z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a więc przed dniem 21 maja 2013 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego [...] Narodowego Funduszu Zdrowia nie pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności. Sąd uznał za nieuzasadniony podniesiony na rozprawie zarzut skarżącej o niekompletnym udzieleniu żądanej informacji, z uwagi na jej zanonimizowanie. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101 poz. 926 ze zm.) w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Zgodnie z art. 6 ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Prawo do ochrony życia prywatnego, znalazło, co do zasady odbicie, w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W sytuacji, gdy organ nieudostępnia skarżącemu żądanej informacji z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydaje, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję administracyjną, w której treści wskazuje z jakich przyczyn nastąpiła odmowa udostępnienia żądanej informacji. Akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobem udostępniania informacji publicznej, przy jednoczesnym poszanowaniu dóbr objętych ochroną, jest anonimizacja danych chronionych. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej ani ustawy o ochronie danych osobowych pojęcie anonimizacji nie został zdefiniowane. Powszechnie przyjmuje się, że jest to proces przetwarzania treści w taki sposób, aby uniemożliwić identyfikację osób fizycznych opisanych w udostępnianym dokumencie zawierającym informację publiczną. Anonimizacja stanowi rodzaj kompromisu pomiędzy prawem do informacji publicznej, a prawem do ochrony danych osobowych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 976/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na obowiązek anonimizowania danych osobowych w dokumentach zawierających informację publiczną. (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, w wypadku anonimizacji nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Wydanie decyzji odmownej, na podstawie przepisu art. 16 wskazanej ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istotę żądanej informacji stanowiło ujawnienie chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013r. sygn. I OSK 2267/12 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza zatem o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2013 r. sygn. IV SAB/Gl 115/12 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W niniejszej sprawie anonimizacja dokumentacji udostępnionej w ramach informacji publicznej nie świadczy o niekompletnym udostępnieniu informacji. Brak jest bowiem podstaw do uznania, by chronione prawem dane osób wyszczególnionych w ofercie, które zostały zanonimizowane, stanowiły istotę żądanej informacji, jaką było zapoznanie się z warunkami oferty złożonej w ramach postępowania konkursowego prowadzonego w trybie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Brak bezczynności organu w niniejszej sprawie, uzasadniał oddalenie wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.