II SA/Kr 850/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi K. S., W. S. i D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących K. S. i D. S. kwoty po 100 zł ( słownie: sto złotych ) na rzecz każdej z tych osób tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 7 maja 2013 r., znak [....] , stwierdziło niedopuszczalność odwołania K.S. , W.S. , D.S. , I.K. , D.B. od decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia 22 lutego 2013 r., znak: [....] ustalającej na wniosek firmy [....] - środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn.: "Wznowienie eksploatacji odkrywkowej złoża dolomitów [....] , gmina T". W podstawie prawnej powołane zostały art. 134 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu wskazało, że wmyśl art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Regulacja cytowanego przepisu przesądza, iż odwołanie może być wnoszone tylko przez podmiot legitymowany do wniesienia tego środka prawnego - tj. stronę postępowania administracyjnego. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny oparty jest na normach prawa materialnego, w których musi być zawarta konkretna norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu indywidualnego. Ugruntowany w judykaturze pogląd na instytucję strony postępowania pozwala przyjąć, iż wnoszący odwołanie - K.S. i W.S. , D.S. , I.K. , D.B. - nie są stronami prowadzonego postępowania w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn.: "Wznowienie eksploatacji odkrywkowej złoża dolomitów [....] , gmina T". W toku postępowania ustalono bowiem, iż działka nr nr [....] stanowiące własność W.S. , a także działka nr [....] , której współwłaścicielem jest D.S. znajdują się poza obszarem górniczym i terenem górniczym, poza którymi, przy spełnienie środowiskowych uwarunkowań określonych w decyzji Burmistrza, a także warunków zawartych w raporcie, nie wystąpi negatywne oddziaływanie na środowisko. Ustalono również, iż transport kruszywa ul. [....] nie będzie oddziaływał na nieruchomość położoną przy ul. [....] , której właścicielem jest I.K. , a także na nieruchomość położoną przy ul. [....] , której właścicielem jest D.B. Skargi na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli w terminie: K.S. , W.S. (ich skargę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Kr 850/13) oraz D.S. (skarga zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Kr 1065/13). K.S. i W.S. domagali się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylenia poprzedzającej jego wydanie decyzji Burmistrza Miasta T. w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem skarżących jako stron. Zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wynik w sprawie, tj. art. 7, art.8, art.77 i art.80 w związku z art. 136,140 i 145 § 1 pkt 1 oraz pkt 4 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w oparciu o akta organu pierwszej instancji nie zawierające kluczowej dla rozstrzygnięcia ekspertyzy dotyczącej emisji i oddziaływania hałasu ciągłego oraz hałasu impulsowego, nadto błędną interpretację art. 28 k.p.a. Wskazali nadto, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 7 i art.8 w zw. z art. 77 § 1 , art. 107 § 3 i art. 28 k.p.a. tj. oraz art. 6 ustawy-Prawo ochrony środowiska - obowiązek zapobiegania i przewidywania negatywnego oddziaływania na środowisko. D.S. wniósł ostatecznie o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił naruszenie zarówno przepisów z zakresu udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nieuwzględnienie istotnych dla szkód górniczych elementów nakładających się na wpływ hałasu impulsywnego, immisji opadów przyczyniających się do zatruwania życia zdrowia ludzi, także w aspekcie niewłaściwego transportowania urobku i wpływu zanieczyszczenia powietrza, szczególnie w zakresie naruszenia praw skarżącego. Wskazywał nadto, że wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania było przedwczesne, a organ nie rozpatrzył przesłanek przedmiotowych takiego zakończenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie. Zarządzeniem z dnia 28 sierpnia 2013r. sprawa sygn. akt II SA/Kr 1065/13 została połączona do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą sygn. akt II SA/Kr 850/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w zarzutach. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z art. 127 § 1 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Organ pierwszej instancji, o ile nie uwzględni odwołania (art. 132 § 1 k.p.a.), przesyła odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, co wynika z art. 133 k.p.a. Postępowanie przed organem drugiej instancji rozpoczyna się od weryfikacji, czy nie zachodzą formalne przeszkody do rozpatrzenia odwołania. Organ ten kontroluje, czy odwołanie jest wniesione w terminie oraz czy jest dopuszczalne, w razie zaś stwierdzenia przeszkód, wydaje jedno z postanowień, o których mowa w art. 134 k.p.a. W razie braku przeszkód formalnych, organ drugiej instancji staje się kompetentny do rozpatrzenia odwołania oraz merytorycznego orzekania w sprawie administracyjnej. Jeżeli wydanie decyzji, kończącej postępowanie w tej instancji nie jest możliwe, umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku wydaje decyzję, kończącą postępowanie administracyjne (art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.), względnie zaś uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.) Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie może w odniesieniu do tego samego odwołania stwierdzić jego niedopuszczalności i jednocześnie go rozpatrzyć. Te dwa rozstrzygnięcia – jedno o charakterze formalnym, uniemożliwiające zbadanie odwołania i drugie o charakterze merytorycznym, polegające m. in. właśnie na rozpatrzeniu odwołania – wykluczają się wzajemnie. Wydanie którejkolwiek z decyzji, wymienionych w art. 138 k.p.a. opiera się na stwierdzeniu, że nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zatem w sytuacji, kiedy organ w wyniku rozpatrzenia danego odwołania wydał decyzję administracyjną, traci uprawnienie do stwierdzenia niedopuszczalności tego samego odwołania. W odniesieniu do tego samego odwołania stwierdzenie jego niedopuszczalności mogłoby nastąpić jedynie wówczas, gdyby decyzja ostateczna została wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze nadzwyczajnej jej weryfikacji bądź w ramach autokontroli, przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dostrzeżenie uchybienia tego rodzaju przez sąd administracyjny obliguje go do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, co wynika z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jeżeli organ odwoławczy wydaje – rozpatrując odwołanie – decyzję, o której mowa w art. 138 k.p.a., a następnie stwierdza niedopuszczalność tego samego odwołania, wydaje postanowienie, dotyczące sprawy załatwionej już decyzją ostateczną to działa bez podstawy prawnej. Jednocześnie rażąco narusza przepisy art. 16 § 1 k.p.a. i art. 134 k.p.a. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest zatem w takiej sytuacji wadliwe w stopniu, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Analiza akt administracyjnych przedstawionych wraz z odpowiedziami na skargi pozwala stwierdzić, że w dniu 6 maja 2013r. (dzień przed wydaniem zaskarżonego postanowienia) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało decyzję znak [....] , którą uchyliło decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia 22 lutego 2013 r., znak: [....] . W komparycji swojego rozstrzygnięcia wskazało w sposób wyraźny i jednoznaczny, że podejmuje je po rozpatrzeniu odwołań A.S. , W.S. , K.S. , W.S. i inni.....,. Następnego dnia wydało zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań K.S. , W.S. , D.S. Z powyższego wynika, że postanowienie z dnia 7 maja 2013 r., znak [....] , o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań dotyczy tych odwołań, które zostały w ramach wydanej dzień wcześniej decyzji rozpatrzone. Rozstrzygnięcie wydano zatem w sprawie już ostatecznie załatwionej, nadto z rażącym naruszeniem art. 134 k.p.a., który nie stwarza możliwości wydania takiego postanowienia w odniesieniu do odwołania, które już rozpatrzono. Zaskarżone postanowienie dotknięte jest więc wadą, powodującą jego nieważność. Stan taki czyni zaś bezprzedmiotowym i niedopuszczalnym przeprowadzenie dalej idącej kontroli zaskarżonego aktu pod katem zasadności zarzutów skarg. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.