I SA/Wa 2580/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi M. P., E. P., J. P., A. P., H. P. i M. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], obie w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1967 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w punkcie 1 wyroku; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących M. P., E. P., J. P., A. P., H. P. i M. P. solidarnie kwotę 542 (pięćset czterdzieści dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt I SA/Wa 2580/12 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 roku, nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej biorąc za podstawę art. 138 § 1 w związku art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku M. P., E. P., J. P., A. P., H. P., M. P. o ponowne rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją tegoż organu z dnia [...] maja 2012 roku gdzie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1967 roku, nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m² oraz stwierdzono nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1968 roku, nr [...] – utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 roku, nr [...]. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. Decyzją z dnia [...] stycznia 1967 roku, nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu bez odszkodowania, pod budowę ulicy, części nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m² z całej nieruchomości o pow. [...] ha, stanowiącej własność – według zapisu z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości – J. i F. P. Na skutek odwołania Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] grudnia 1968 roku, nr [...] utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Pismem z dnia 20 września 2011 roku M. P., E. P., J. P., A. P., H. P., M. P. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1967 roku, nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m² oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1968 roku, nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2012 roku, nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1968 roku, nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1967 roku, nr [...]. Pismem z dnia 8 czerwca 2012 roku wnioskodawcy wystąpili do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej wyżej powołaną decyzją. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że: - wydanie decyzji wywłaszczeniowej nie zostało poprzedzone skierowaniem oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości do wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości; - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie odniósł się do zarzutu wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej; - organ wywłaszczeniowy błędnie zastosował art. 8 ust. 6, 7, 8 ustawy wywłaszczeniowej, a w konsekwencji błędnie ustalił, że właścicielowi nie należy się odszkodowanie; - w rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej nie brał udziału biegły. Organ rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki- oczywistość naruszenia przepisu, jego charakter oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki. Za rażące naruszenie należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wywłaszczenie w przedmiotowej sprawie dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (DZ.U z 1961 roku, nr 18, poz. 94 dalej jako ustawa o zasadach i trybie wywłaszczenia). Z tego względu w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należało oceniać zaskarżone decyzje. Organ wskazał, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa ulicy [...] w G. co stanowi cel użyteczności publicznej. Fakt ten nie był kwestionowany przez skarżących. W myśl art.6 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczającego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przewidzianej umowę nabycia nieruchomości. Organ wskazał, że [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych (inwestor) przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ustaliła właściciela nieruchomości, którymi byli wpisani do księgi wieczystej J. P. i jego żona F. Pismem z 25 listopada 1965 roku ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił do J. i F. P. z ofertą nabycia części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] po wydzieleniu katastralnym oznaczonej numerem [...] o pow. [...] m² bez odszkodowania. Akta administracyjne co prawda nie zawierają dokumentu, który byłby odpowiedzią na ofertę, ale z uzasadnienia wniosku o wywłaszczenie wynika, iż J. P. nie zgodził się na odstąpienie nieruchomości bez odszkodowania i wskazywał, że w dacie skierowania oferty jego nieruchomość obejmowała powierzchnię tylko [...] m², a zatem wywłaszczeniu miała ulec powierzchnia znacznie przekraczająca 25% całej nieruchomości. Nadto J. P. wskazywał, że jest właścicielem nieruchomości o powierzchni znacznie mniejszej, niż wynikało z wpisu w księdze wieczystej, bowiem aktem notarialnym część nieruchomości odstąpił na rzecz Skarbu Państwa oraz dokonał działu spadku po zmarłej F. P. W ocenie organu odwoławczego przepisy ustawy o trybie i zasadach wywłaszczenia nie precyzowały, czy w razie ujawnienia w toku postępowania wywłaszczeniowego śmierci jednego ze współwłaścicieli, organ administracji winien wystąpić z osobną ofertą sprzedaży nieruchomości do jego spadkobierców. Z tego względu brak oferty skierowanej do spadkobierców współwłaścicielki nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu skoro J. P. nie wyraził zgody na zbycie nieruchomości, to w tej sytuacji wystąpienie do pozostałych współwłaścicieli z ofertą zbycia stało się bezcelowe. Organ wskazał, że takie stanowisko było prezentowane przez W. R. w komentarzu do ustawy ,,Prawo wywłaszczeniowe’’. Organ występując do J. P. o dobrowolne nabycie nieruchomości spełnił przesłanki wymagane art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania. Organ odwoławczy wskazywał, że zawiadomieniem z dnia 4 stycznia 1966 roku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych powiadomiło właścicieli przedmiotowej nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak również o terminie i miejscu rozprawy, którą wyznaczono na dzień [...] stycznia 1966 roku. Odnosząc się do zarzutów, że organ wywłaszczeniowy nie zawiadomił spadkobierców F. P. o toczącym się postępowaniu, a tym samym pozbawiając ich możliwości faktycznego uczestnictwa w sprawie organ wskazał, że brak udziału strony postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z zarzutem braku udziału biegłego na rozprawie organ odwoławczy wskazywał, że nieobecność biegłego na rozprawie wprawdzie stanowi naruszenie przepisów ustawy, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nadto organ wskazywał, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania i z tego względu nie było potrzeby powoływania biegłego. Organ odwoławczy wskazywał również, że z przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Tylko nieprzeprowadzenie rozprawy mogłoby być oceniane pod kątem wystąpienia kwalifikowanego naruszenia art. 21 ustawy, co w tym przypadku nie miało miejsca bowiem rozprawa została przeprowadzona. Następnie organ odwoławczy wskazał na treść przepisu art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania z którego wynika, że jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Odszkodowanie należało się według zasad ogólnych za część wywłaszczonego gruntu, która przekraczała 25% nieruchomości. Organ odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia wskazanego przepisu przez organ wywłaszczeniowy zauważył, że wskazany przepis może budzić wątpliwości interpretacyjne. Przepis ten dotyczy bowiem gruntów w mieście i osiedlu i zawiera odesłanie do zasad ustalania odszkodowania określonych w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania, nie zawierających odrębnych zasad ustalania odszkodowania za działki budowlane. Organ wskazał, że w komentarzu do ,,Prawa wywłaszczeniowego’’ Walentego Ramusa – Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1965 zajęto stanowisko, iż wobec zlikwidowania podziału w mieście gruntów na grunty budowlane i rolne – przepis art. 8 ust. 7 dotyczył każdego rodzaju gruntu położonego w mieście lub osiedlu. Mając to na uwadze, organ wskazywał, że rozbieżności interpretacyjne nie pozwalają organowi oceniającemu legalność decyzji uznać, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nadto organ podniósł, że z przeprowadzonej identyfikacji parcel dokonanej przez Miejską Pracownię Geodezyjną do aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1953 roku, nr rep. [...] nieruchomość o pow. [...] ha, w tym objęta wywłaszczeniem działka nr [...] nie była przedmiotem zniesienia współwłasności, a zatem ogólna powierzchnia nieruchomości z której dokonywano wywłaszczenia była ustalona prawidłowo. W ocenie organu odwoławczego bezpodstawny jest zarzut, że decyzja z dnia [...] stycznia 1967 roku została skierowana do zmarłej F. P. Z treści rozdzielnika wynika, że została na tylko skierowana do L. P. – pełnomocnika J. P. Odnośnie decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1968 roku organ odwoławczy wskazał, że należało stwierdzić jej nieważność ponieważ została skierowana do osoby zmarłej. Została ona skierowana do J. P., który zmarł [...] lub [...] października 1968 roku. Organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Skargę na decyzję organu odwoławczego Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 roku wnieśli – M. P., E. P., J. P., A. P., H. P. i M. P. Zaskarżonej decyzji zarzucali: a) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania (w brzmieniu na dzień wydania decyzji tj. [...].01.1967 roku) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji gdy oferta dobrowolnego odstąpienia nie została skierowana do wszystkich znanych na etapie postępowania wywłaszczeniowego współwłaścicieli nieruchomości, gdyż ograniczono się do wystąpienia wyłącznie do J. P., pomijając spadkobierców F. P.; b) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust.8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji z [...].01.1967 roku w zakresie w jakim nie przyznano współwłaścicielom nieruchomości odszkodowania za część nieruchomości przekraczającą 25% jej powierzchni; c) naruszenie art. 156 d 1 pkt 2 w związku z art. 8 ust.8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji z [...].01.1967 r. mimo zastosowania w niej art. 8 ust.8 wyżej powołanej ustawy do gruntu rolnego, podczas gdy przepis ten miał jedynie zastosowanie do gruntów budowlanych; d) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 30 k.p.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji z [...].01.1967 r, którą wydano w stosunku do zmarłej w dniu [...] czerwca 1938 roku E. P., a zatem do osoby która nie była stroną postępowania; e) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji z [...].01.1967 r, co w konsekwencji oznaczało bezzasadne różnicowanie trybu usuwania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, w sytuacji gdy obie te decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; f) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieodniesieniu się przez organ do wszystkich zarzutów ujętych we wniosku z 16 maja 2012 roku. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazywali, że obowiązujący w dacie wywłaszczenia art. 6 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nakazywał poprzedzenie postępowania wywłaszczeniowego ,,trybem ofertowym’’. Podmiot wnioskujący o wywłaszczenie zwrócił się do J. i F. P. z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Organ prowadzący sprawę wywłaszczenia na etapie postępowania wywłaszczeniowego posiadał pełną i udokumentowaną wiedzę o tym, że E. P. zmarła w 1938 roku i że są spadkobiercy po niej. Zdaniem skarżących za błędne należy uznać stanowisko, że obowiązujące przepisy nie precyzowały, czy w razie ujawnienia w toku sprawy śmierci jednego ze współwłaścicieli organ powinien był wystąpić do spadkobierców z propozycją zmarłego z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Ich zdaniem ustawodawca po to wprowadził przepis art. 6 ust.1 ustawy o trybie i wywłaszczania by dać możliwość uniknięcia procedury wywłaszczeniowej. W sytuacji gdy nieruchomości była przedmiotem współwłasności, to oferta dobrowolnego nabycia winna być skierowana do wszystkich współwłaścicieli. Skarżący w swojej argumentacji powołali się na wyrok NSA z dnia 29 lipca 2009 roku, syg. akt I OSK 1066/08 z którego wynika, że nie wykazanie w trakcie postępowania nadzorczego (nieważnościowego), iż zostały spełnione przesłanki z art. 6 ust.4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia powoduje konieczność stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego. Wskazywali, że nie ma znaczenia dla sprawy fakt, że J. P. odmówił dobrowolnego zbycia nieruchomości bo był on jednym ze współwłaścicieli i brak jego zgody nie może sanować naruszenia art. 6 ust.1. Następnie skarżący nie zgodzili się z organem w zakresie interpretacji art. 8 ust.8 ustawy o trybie i zasadach wywłaszczenia. Według przywołanego przepisu, w brzmieniu na datę wywłaszczenia ,,jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w ust.6 tylko za część wywłaszczonego gruntu, który przekracza 25% obszaru nieruchomości. Zdaniem skarżących w przepisie wprost wskazano, iż bez odszkodowania odbywa się przejęcie maksymalnie 25% powierzchni działki budowlanej, a za obszar powyżej 25% jej powierzchni należy się odszkodowanie. Takie samo stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31.10.2002 roku, syg. akt I SA/Wa 723/01 oraz potwierdza to stanowisko Walenty Ramus ,,Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym’’ – Wydawnictwo Prawnicze 1968 rok, str. 33 oraz ,,Opinia biegłego w sprawach wywłaszczeniowych’’- Wydawnictwo Prawnicze 1973, str.29. Nadto skarżący wskazywali, że ograniczenie wypłaty odszkodowania odnosiło się do gruntów położonych w mieście i tylko w stosunku do działki budowlanej. W rozpatrywanej sprawie nie było kwestionowane, że wywłaszczone grunty miały charakter rolny, co jednoznacznie wynikało z odpisu księgi wieczystej [...]. Kolejnym zarzutem stawianym przez skarżących decyzji z dnia [...].01.1967 r było rażące naruszenie prawa poprzez skierowanie jej do osoby nieżyjącej. W przedmiotowej decyzji z [...].01.1967 roku nieruchomość wywłaszczono J. i E. P., a zatem oni byli adresatami decyzji. Organ wydając decyzję posiadał wiedzę o śmierci współwłaścicielki nieruchomości oraz o przeprowadzonym postępowaniu spadkowym po niej. Zatem w ich ocenie nie stanowiło problemu prawidłowe określenie osób wywłaszczonych, jak i skierowanie do nich decyzji. W kolejnym zarzucie skarżący wskazywali, że doszło do niedopuszczalnego zróżnicowania trybu eliminowania z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej pierwszej i drugiej instancji. W sytuacji gdy ta sama przesłanka nieważnościowa dotyczy zarówno decyzji pierwszo i drugo instancyjnej, organ nadzorczy jest zobligowany do stwierdzenia nieważności obu decyzji. Ostatnim zarzutem stawianym przez skarżących był zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich formułowanych przez skarżących we wniosku z dnia 6 czerwca 2012 roku. Głównym zarzutem tam formułowanym był zarzut skierowania decyzji w stosunku do osoby zmarłej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzorczy w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację dotychczas zaprezentowaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Katalog rozstrzygnięć, możliwych do podjęcia przez sąd administracyjny w stosunku do zaskarżonej decyzji, precyzuje przepis art. 145 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Uwzględniając skargę, sąd może, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia, uchylić, stwierdzić nieważność lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Odnosząc się do wywiedzionych w skardze zarzutów Sąd zważył co następuje: Stawiane zarzuty odnoszą się zarówno do błędnej oceny naruszenia przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia, jak i przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności skierowania decyzji organu pierwszej – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1967 roku do osoby nieżyjącej. W ocenie Sądu podnoszony zarzut skierowania decyzji wywłaszczeniowej do osoby nieżyjącej F. P. należy uznać za zasadny. Organ w swojej argumentacji powołuje się, że decyzja nie została skierowana do osoby nieżyjącej, ponieważ została doręczona tylko pełnomocnikowi jednego współwłaściciela J. P. Zdaniem sądu należy takie stanowisko należy uznać za błędne. Sąd orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowane w wyrokach z dnia 15 września 2011 roku, syg. akt II OSK 1347/10, LEX nr 1069001 oraz z dnia 14 czerwca 2012 roku, syg. akt II OSK 484/11, LEX nr 1252085 gdzie sąd wskazał, że ,, przez skierowanie decyzji należy rozumieć określenie praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze skierowaniem decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.‘’ Takie stanowisko prezentowane jest również przez doktrynę – Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz pod. red. M.Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 912-913. Kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja w niniejszym postępowaniu z dnia [...] stycznia 1967 roku wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] – Urząd Spraw Wewnętrznych dokonywała wywłaszczenia na rzecz Państwa parceli nr [...] o pow. [...] m² z nieruchomości będąc współwłasnością J. i F. P. Z tego względu nie można podzielić stanowiska organu w zaprezentowanego w niniejszym postępowaniu o nieskierowaniu jej do F. P. Organ orzekł merytorycznie o odjęciu prawa własności F. P., a więc orzekł o jej prawach. Fakt, że treść decyzji nie została jej oznajmiona w związku z niedoręczeniem jej decyzji, nie może przesądzać, że jej do tego podmiotu nie skierowano. W dacie wydawania przedmiotowej decyzji F. P. już nie żyła (zmarła w 1938 roku), tak więc niewątpliwie doszło do naruszenia prawa poprzez orzeczenie o prawach osoby zmarłej. Należy podzielić zapatrywanie organu, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji oceniane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 11 marca 2008 roku, syg. akt I OSK 1959/06; z 20 września 2002 roku, syg. akt I SA 428/01, z 6 czerwca 2012 roku, syg. akt I OSK 829/11). W ocenie sądu należy również podzielić zarzut skarżących, iż doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 8 ust.8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania. Organ wydający decyzję uznał, że wyżej powołany przepis (w brzmieniu na datę wydawania decyzji) dawał podstawy do wywłaszczenia nieruchomości należącej do J. i F. P. bez odszkodowania. Wywłaszczenie bez odszkodowania dotyczyło tylko 25% powierzchni wywłaszczanej działki jeżeli wywłaszczenie gruntu następowało w mieście, z przeznaczeniem na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej i tylko w odniesieniu do działki budowlanej. Zasadniczo przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego stoją na stanowisku, że ,,rażąco’’ można naruszyć tylko przepis, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, w stosunku do którego nie trzeba dokonywać zabiegów interpretacyjnych, a więc wykładni prawa. W doktrynie podnosi się również, że można rażąco naruszyć przepis poddawany wykładni prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010 roku, syg. akt II OSK 715/09 zajął stanowisko, że nie można co do zasady wykluczyć możliwości rażącego naruszenia prawa materialnego, którego treść wymaga wykładni. Takie założenie doprowadziłoby do ich dowolnej interpretacji. Zdaniem Sądu rozstrzygającego w niniejszej sprawie należy zauważyć, że można przyjąć, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli nadano jej treść, której nie można uzasadnić przyjętymi regułami wykładni. Jeżeli natomiast treść rozstrzygnięcia znajduje uzasadnienie w jednej z możliwych interpretacji ,,rażącego naruszenia‘’ nie ma. W ocenie Sądu organ odwoławczy powołując się na rozbieżności interpretacyjne rozumienia przepisu art. 8 ust.7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania, które uniemożliwiają uznanie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa i wskazał na przykłady takich rozbieżności, które takie stanowisko uzasadniały. Powołane stanowisko z komentarza Walentego Ramusa do ,,Prawo wywłaszczeniowe’’ Wydawnictwo Prawnicze 1965 r. odnosi się do poglądu komentatora, że na terenie miast nie występuje podział na grunty budowlane i rolne. Takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z treścią przepisów art. 8 ust.6, 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania jednoznacznie wskazywał, że jeżeli wywłaszczenie ma miejsce w mieście i przedmiotem wywłaszczenia jest działka budowlana, to wywłaszczenie części tej działki nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania, a odszkodowanie należy się tylko za część wywłaszczonego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Ten sposób wykładni i rozumienia przepisu został zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2002 roku, syg. akt 723/01 i należy go jak najbardziej podzielić. Tak więc rozumienie przepisu art. 8 ust.7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania w ten sposób, że bez względu na rodzaj wywłaszczonego gruntu w mieście, na określony w ustawie cel, jeżeli wywłaszczona część stanowi mniej niż 25% z całości posiadanego gruntu odbywa się bez odszkodowania jest oczywiście błędna. Należy również zgodzić się z zarzutami skargi, iż wywłaszczony grunt, a będący współwłasnością J. i F. P. miał charakter rolny. Potwierdza to opinia biegłej H. K. ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczony grunt – jako grunt rolny klasy I w strefie miejskiej. Z tego względu odszkodowanie za tę parcelę gruntu winno być wypłacone za cały obszar wywłaszczony w związku z tym, że dokonano wywłaszczenia gruntu rolnego. Odszkodowanie winno być ustalone według reguł określonych w art. 8 ust.6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia. Z tego powodu decyzja gdzie dokonano wywłaszczenia gruntu rolnego bez odszkodowania rażąco naruszało normę przepisu art. 8 ust.6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego winna być skierowana oferta do dobrowolnego nabycia nieruchomości do spadkobierców zmarłej F. P. i brak skierowania tej oferty rażąco narusza normę przepisu art. 6 ust. 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia należy uznać za niezasadny. Należy zauważyć, że na etapie oferty dobrowolnego zbycia nieruchomości podmiot na wniosek którego doszło do wywłaszczenia nie dysponował informacją o śmierci F. P. Propozycja dobrowolnego zbycia nieruchomości została skierowana do współwłaścicieli J. i F. P. Informacja, że współwłaścicielka nie żyje do organu dotarła dopiero po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Z tego względu nie można postawić skutecznego zarzutu, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie skierowano takiej oferty do następców prawnych zmarłej F. P., czym w rażący sposób naruszono przepis art. 6 ust.4, który wskazuje przypadki kiedy możliwe jest odstąpienie od obowiązku wystąpienia do właściciela z propozycją dobrowolnego zbycia. W ocenie Sądu w tym zakresie stanowisko organu administracji publicznej zasługuje na aprobatę, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa wyżej powołanego przepisu prawa. Odnośnie pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, to należy uznać je za zasadne, o tyle, że w związku z tym, iż Sąd podzielił inne zarzuty skargi, co pozwalało uznać, że doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. nie wynika, co należy rozumieć przez wyżej powołane naruszenie. Należy przyjąć, że chodzi o naruszenie nie tylko prawa administracyjnego materialnego, ale i z zakresu innych dziedzin prawa, które organ administracji winien zastosować przy wydawaniu orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 września 2011 roku, syg. akt GSK 263/10). Organ administracji publicznej naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie doszło do rażącego naruszenia w związku z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].01.1967 roku. W związku z powyższym Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].01.1967 roku, a w pozostałej części skargę oddalił. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1 wyroku. Biorąc za podstawę art. 200 i art.205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.