II GSK 1687/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2023/13 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta i Gminy S. na rzecz Ministra Finansów 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2023/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Miasta i Gminy S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Minister Finansów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Wojewody [...], w związku z powodzią w maju i czerwcu 2010 r., przyznał środki z rezerwy celowej budżetu państwa dla poszkodowanych gmin z terenu województwa [...] na realizację zadań związanych z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych, m.in. w zakresie pomocy doraźnej poszkodowanym oraz w zakresie remontów lub odbudowy uszkodzonych i zniszczonych obiektów budowlanych. Powyższe środki miały charakter dotacji celowych na przyznanie i wypłacenie zasiłków celowych w ramach realizacji przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej. W okresie od maja do grudnia 2010 r. Gmina S. otrzymała środki w wysokości 18.240.905,00 zł na przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), osobom poszkodowanym w wyniku powodzi. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], określił kwoty dotacji podlegającej zwrotowi przez Gminę S. do budżetu państwa. Decyzja zawierała rozstrzygnięcie w stosunku do dwóch przypadków przyznania zasiłków celowych, w których stwierdzono nieprawidłowości. W pierwszym przypadku, decyzją z dnia [...] września 2010 r. przyznano S. O. świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego w wysokości 5272 zł na remont budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że zgodnie z wytycznymi, pomoc w formie zasiłku celowego do 20 tys. zł przeznaczona jest na odtworzenie stanu sprzed powodzi, a nie na dodatkowe inwestycje, których wcześniej w budynkach nie było. Zasiłek nie może być przeznaczony na rozbudowę, przebudowę lub modernizację. Zdaniem Wojewody [...], w tym przypadku zwrotowi podlegała kwota 1400 zł przeznaczona na wykonanie wylewki z ociepleniem, której nie było przed powodzią i w świetle przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) należy traktować ją jako część dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości przez Miasto i Gminę S. w 2010 r. W drugim przypadku, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. przyznano K. C., jednorazową pomoc społeczną w formie zasiłku celowego w kwocie 3000 zł. Udzielając pomocy, powołano się na procedury Wojewody [...] stanowiące rozwinięcie zasad określonych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, zawarte w punkcie 2.4, który stanowi, że zasiłki celowe dla rodzin poszkodowanych w wyniku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych przeznaczone są na pierwszą pomoc, w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego oraz dokonanie drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, oraz w punkcie 2.6, zgodnie z którym maksymalna kwota zasiłku wynosi do 3000 zł, jeżeli część mieszkalna jest zalana do 1 m. W protokole z dnia [...] czerwca 2010 r. Gminna Komisja podała m.in., że zalana została piwnica/suterena, w której woda sięgała na wysokość 150 cm, zniszczeniu uległa wylewka, ściany, żywność, w tym przetwory oraz jarzyny, ponadto pralka automatyczna, lodówka, zamrażalka oraz węgiel. Komisja zawnioskowała o dofinansowanie w kwocie 3000 zł. Wojewoda [...] orzekł, że w tym przypadku zwrotowi do budżetu państwa podlega kwota w wysokości 1000 zł jako część z dotacji celowej pobranej w 2010 r. przez Miasto i Gminę S. w nadmiernej wysokości. Po rozpoznaniu odwołania Miasta i Gminy S. od powyższej decyzji, Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, że w myśl art. 169 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. W ocenie Ministra Finansów, organ I instancji prawidłowo ocenił, że w przypadku nr 1, z treści protokołu szkód spisanego w dniu [...] czerwca 2010 r. przez Gminną Komisję do szacowania strat w gospodarstwach domowych powstałych w wyniku powodzi u S. O. nie wynika, że podłoga w domu mieszkalnym wymagała gruntownego remontu. W ocenie szkód protokołu zanotowano bowiem, że w przypadku podłóg (w piwnicy i w części mieszkalnej) szkody nie występują. W uwagach dodatkowych podano zaś, że woda oblała dom z jednej strony i uszkodziła fundament. W pomieszczeniach mieszkalnych zaobserwowano widoczne pęknięcia ścian. Formułując wnioski, Komisja Gminna uznała, że cały dom będzie wymagał osuszenia. W części mieszkalnej konieczne będzie zbicie tynków oraz odmalowanie. Fundamenty będą wymagały wzmocnienia. Ponadto w pierwszej części wniosku złożonego przez S. O. zawarto informację, że woda nie zalała budynku mieszkalnego wewnątrz. Na zewnątrz budynku mieszkalnego woda sięgała zaś do wysokości 15 cm. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał za zasadne stanowisko, Wojewody [...], że nie było potrzeby odnowienia wylewki (zwłaszcza z ociepleniem) o wartości 1400 zł. Oceniając drugi przypadek, organ odwoławczy stwierdził, że przyznanie K. C. zasiłku celowego w wysokości 3000 zł nastąpiło w kwocie wyższej niż określona w wytycznych Wojewody [...]. Zasiłek celowy przysługiwał bowiem w kwocie 2000 zł, w związku z tym, że w zalanej piwnicy/suterenie, znajdowały się podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego uszkodzone w czasie powodzi. Zatem w tym przypadku zwrotowi do budżetu państwa podlegała kwota w wysokości 1000 zł. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca Gmina podniosła, że organ dokonując ustaleń faktycznych, na których oparł rozstrzygnięcie, dokonał tego w sposób formalistyczny. Zdaniem skarżącej, zebrane w trakcie rozpatrywania wniosków o pomoc, protokoły gminnych komisji, znajomość terenu przez pracowników socjalnych oraz oświadczenia uprawnionych nie poddają w wątpliwość konieczności potraktowania składanych wniosków jako pilnych i zasadnych do wypłaty zasiłków celowych. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji miały pełne podstawy do ustalania zasad przyznania zasiłków celowych i Gmina powinna była pieniądze na zasiłki wykorzystać zgodnie z zasadami ustalonymi przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Wojewodę [...], tj. m.in. z uwzględnieniem zastrzeżenia, że z budżetu państwa mogą być pokrywane jedynie wydatki dotyczące odtworzenia budynku w celu doprowadzenia do stanu sprzed powodzi. Dlatego też Wojewoda [...] słusznie zweryfikował pod tym kątem zakres prac remontowych przeprowadzonych w domu S. O. Z protokołu oględzin sporządzonego przez Gminną Komisję nie wynika, aby uszkodzeniu uległa wylewka, czy też żeby takowa w ogóle w budynku istniała. Dało to, zdaniem Sądu I instancji, pełne podstawy organowi do wyciągnięcia wniosku, że pozycja "wykonanie wylewki z ociepleniem" nie mieści się w granicach dotacji celowej, bowiem wylewka nie istniała przed powodzią. Sąd I instancji uznał również za prawidłowe stanowisko organu odnośnie przyznania pomocy K. C. Z protokołu sporządzonego w dniu [...] czerwca 2010 r. przez Gminną Komisję wynika bowiem, że w domu została zalana piwnica do wysokości 150 cm, natomiast część mieszkalna nie została zalana. W tym przypadku powinna zatem zostać przyznana pomoc w wysokości do 2000 zł. Pomoc w wysokości do 3000 zł mogła być przyznana w przypadku zalania części mieszkalnej do 1 m. Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej, że pomoc została przyznana w prawidłowej wysokości, gdyż piwnica była wykorzystywana na cele mieszkalne. Miasto i Gmina S. zaskarżyła wyrok WSA w W. z dnia 10 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2023/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 5 pkt 2, ust. 6 ustawy o finansach publicznych, poprzez nietrafne przyjęcie, że kwota dotacji podlegająca zwrotowi została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i w nadmiernej wysokości, pomimo iż przeznaczeniem dotacji co do istoty było zapewnienie pomocy osobom poszkodowanym w wyniku powodzi; a przez to również i naruszenie, - art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez niezasadne przyjęcie, że zasiłek celowy, który ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel, nie służył osiągnięciu tego celu, poprzez wykorzystanie części dotacji na doprowadzenie pomieszczeń do stanu sprzed powodzi, w sposób niezgodny w przeznaczeniem. Ponadto skarżąca gmina postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w wyroku do zarzutów i wniosków skargi, a przez to niezbadanie zasadności zaskarżonej decyzji Ministra Finansów i w związku z tym oparcie podstaw rozstrzygnięcia WSA w W. na decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., która nie była przedmiotem skargi, - art. 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie dowodów zalegających w aktach prowadzonego postępowania, pozwalających na ustalenie bez żadnych wątpliwości, że udzielona dotacja została wykorzystana w całości zgodnie z przeznaczeniem, a zatem nie została pobrana w nadmiernej wysokości oraz przez niezbadanie zarzutów skargi w sposób wyczerpujący. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do decyzji Ministra Finansów, a skupił się jedynie na decyzji Wojewody, a tym samym naruszył zasadę wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, bowiem strona skarżąca zaskarżała rozstrzygnięcie Ministra Finansów nie zaś Wojewody [...]. Zdaniem skarżącej gminy, z literalnego brzmienia przepisów wynika, że dotacje otrzymane przez Miasto i Gminę S. były dotacjami celowymi, zaś celem w tym przypadku było usunięcie skutków powodzi, cel ten zaś został w istocie osiągnięty. Skarżąca podniosła, że w pierwszym ze spornych przypadków okoliczność, iż przed powodzią nie istniała wylewka, może świadczyć o tym, że budynek był wznoszony w czasie kiedy zamiast wylewki, wykładano np. gruz, zaś przy obecnych procedurach położenie nowej podłogi, bez odpowiedniego przygotowania byłoby niemożliwe i świadczyłoby o naruszeniu sztuki budowlanej. Jeżeli wskutek powodzi zniszczeniu uległo całe podłoże, to usunięcie tego zniszczenia nie może nastąpić według procedur sprzed kilkudziesięciu lat, a zatem wykonanie wylewki z ociepleniem jest zgodne z celem dotacji. Odnosząc się do drugiego przypadku, tj. zalania piwnicy do wysokości 1,5 m, skarżąca stwierdziła, że sam korzystający z mieszkania określa, jakie pomieszczenie jest, a jakie nie jest używanie w celach mieszkaniowych. Nie należy do kompetencji organu ustalenie rzeczywistego wykorzystywania pomieszczeń, a zaliczenie ich do kategorii mieszkalnych wynika z rzeczywistego sposobu korzystania. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest dokonana przez organy administracji ocena sposobu wykorzystania dotacji celowej przyznanej dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi w gminie S. Zdaniem strony skarżącej, organy niezasadnie uznały, że przyznane środki zostały wydane na cele inne niż usuwanie skutków powodzi, co skutkowało wydaniem decyzji określającej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zasadniczą przyczyną wydania decyzji o zwrocie środków nie było bowiem przeznaczenie środków przez skarżącą gminę na cele inne niż usuwanie skutków powodzi, lecz rozdysponowanie tych środków w sposób niezgodny z zasadami ustalonymi uprzednio przez organy administracji. Należy podkreślić, że dotacja przyznana przez Ministra Finansów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Wojewody [...] nie ma charakteru odszkodowania, a więc jej przyznanie nie zależy wyłącznie od poniesionej szkody. Przyznanie środków pochodzących z dotacji poprzez wypłacanie zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku powodzi winno odbywać się według ściśle określonych reguł. W myśl art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną, zaś zgodnie z art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Natomiast art. 169 ust. 4 ustawy o finansach publicznych stwierdza, że, zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Jak wynika z przytoczonych przepisów, o przeznaczeniu dotacji celowej na usuwanie skutków powodzi decyduje wojewoda, poprzez wydanie odpowiednich wytycznych. Gmina, realizując zadanie polegające na przyznawaniu i wypłacaniu zasiłków celowych na pokrycie skutków powodzi, zobowiązana jest do ich stosowania. Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] Urząd Wojewódzki przekazał skarżącej gminie procedurę przyznawania dotacji na pomoc udzielaną w trybie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, podnosząc, że stanowi ona ujednolicenie dotychczas obowiązujących zasad. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w obydwu przypadkach będących przedmiotem sporu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad przyznawania dotacji, w związku z czym organy zasadnie nakazały skarżącej gminie dokonanie jej zwrotu. W pierwszym przypadku dotyczącym wykonania przez osobę poszkodowaną wylewki z ociepleniem, nie jest sporne, że taka wylewka przed powodzią nie istniała. Należy zatem uznać, że doszło do naruszenia wytycznych Wojewody zobowiązujących do nieprzyznawania dotacji na nowe inwestycje, lecz jedynie ich wypłacania w celu odtworzenia stanu istniejącego przed powodzią. Jak wyraźnie zaznaczono w pkt 3.11 wytycznych, wszelkie dodatkowe wydatki związane z ulepszeniem stanu budynku powinny być finansowane ze środków własnych strony. W zakresie drugiego przypadku, zgodnie z pkt 2.6 wytycznych, zalanie piwnicy, w której znajdował się m.in. sprzęt gospodarstwa domowego, uprawniało do przyznania dotacji w wysokości 2000 zł, nie zaś jak uczyniła to gmina S. w wysokości 3000 zł. W protokole sporządzonym przez komisję do szacowania strat powstałych w wyniku powodzi, stwierdzono jednoznacznie, że część mieszkalna nie została zalana. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej dotyczącego niezbadania przez Sąd I instancji zasadności wydania zaskarżonej decyzji i skupienia się na decyzji Wojewody, należy zauważyć, że zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Wojewody [...], uznając w pełni rozstrzygnięcie tego organu za zasadne. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z konieczności jest zatem powiązana z oceną rozstrzygnięcia organu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).