III SA/Gd 625/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie WSA Bartłomiej Adamczak, WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 6 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedziba w W. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia z dnia 8 stycznia 2013 r. [...] Dyrektor Izby Celnej, na podstawie art. 245 § 1 pkt 3 lit. a, 253a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749), art. 135 ust. 2 oraz art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), odmówił uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia 4 lutego 2010 r. [...] odmawiającej zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 14 września 2009 r. na mocy której postanowiono przedłużyć A Sp. z o. o. w W. - dalej: "spółka", "skarżąca", zezwolenie na urządzenia i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] do dnia 1 października 2015 r. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 1 października 2012 r. spółka wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej z dnia 4 lutego 2013 r.. Powoływała się przy tym na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (Dz. U. UE z dnia 29 września 2012 r.; 2012 / C 295/19). Postanowieniem z dnia 5 listopada 2012 r. Dyrektor Izby Celnej wznowił postępowanie w sprawie. Organ wskazał nadto, że w myśl art. 245 § 1 pkt 3 lit. a Ordynacji podatkowej, organ podatkowy po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 243 § 2 tej ustawy wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej w całości lub w części, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek określonych w art. 240 § 1 o.p., lecz w wyniku uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak jak decyzja dotychczasowa. Zdaniem organu właśnie taka sytuacja ma miejsce. Stosownie bowiem do art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, nie można dokonać zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych odnośnie zmiany miejsca urządzania gry. Podkreślił nadto, że cytowany przepis nie jest przepisem technicznym, w związku z czym nie wymaga do swojej skuteczności notyfikacji w myśl art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 98.204.37 ze zm.)- dalej: "dyrektywa nr 98/34/WE". W odwołaniu od tej decyzji spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych oraz art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. poprzez błędne zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, nieobowiązującego w związku z brakiem notyfikacji tego przepisu technicznego. Powołał się na ww. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz orzeczenia sądów administracyjnych. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej - działając jako organ odwoławczy - decyzją z dnia z 6 czerwca 2013 r. [...], na podstawie art. 221, art. 233 § 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 208 Ordynacji podatkowej, uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy zauważył, że wnioskiem z dnia 30 lipca 2010 r. spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej o zmianę zezwolenia w części poprzez wykreślenie 32 punktów gier, wśród których znajdowała się również przedmiotowa lokalizacja, tj. D. Bar A., T. M., 80-390 G. ul. [...]. Punkty te zostały wykreślone z zezwolenia na podstawie decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia 31 sierpnia 2010 r.[...]. Przepis art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w sprawie. Natomiast w myśl art. 208 tej ustawy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie organu odwoławczego wykreślenie wskazanego punktu z decyzji Dyrektora Izby Skarbowej [...] skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, tj. nie istnieje już punkt gier na automatach o niskich wygranych, który miałby podlegać zmianie. Tym samym nie można w tym zakresie zmienić decyzji Dyrektora Izby Skarbowej. A Sp. z o. o. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 233 § 1 pkt. 2 lit. a) w zw. z art. 208 Ordynacji podatkowej przez wadliwe jego zastosowanie, tj. umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zmierzającego do uchylenia decyzji dotychczasowej odmawiającej zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych lub odmowy jej uchylenia, pomimo braku podstaw do stwierdzenia, że to postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem niezależnie od tego, czy istnieje obecnie zezwolenie, którego zmiany organ odmówił dotychczasową decyzją ostateczną, przedmiotem postępowania nie jest samo zezwolenie, lecz dotychczasowa decyzja ostateczna i okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia, zaś byt zezwolenia może najwyżej determinować jakie rozstrzygnięcie winno być wydane po uchyleniu decyzji dotychczasowej - tj. orzekające co do istoty lub umarzające postępowanie; - naruszenie art. 233 § 1 pkt. 2 lit. a) w zw. z art. 245 § 1 pkt. 1 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie, przez brak weryfikacji czy zachodzi podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 240 § 1 pkt. 11 Ordynacji podatkowej, a w konsekwencji uchylenia decyzji dotychczasowej i orzeczenia co do istoty lub umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia; - naruszenie art. 212 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 61 § 2 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 187 § 3 Ordynacji podatkowej, poprzez nie wzięcie pod uwagę znanego organowi z urzędu faktu, że Dyrektor Izby Celnej własnym postanowieniem na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie decyzji cofającej zezwolenie, o którego zmianę skarżąca wnosiła w sprawie zakończonej dotychczasową decyzją ostateczną o odmowie jego zmiany, zawieszając tymczasowo skuteczność prawną decyzji cofającej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja dotychczasowa o odmowie zmiany zezwolenia oparta była na art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który w świetle wykładni art. 1 pkt 4 i pkt 11 dyrektywy WE 98/34 przyjętej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2011 r. (C-213/11, C-214/11, C-217/11) oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie mógł być stosowany. W sprawie wznowienia postępowania skarżąca ma interes prawny w wydaniu merytorycznego orzeczenia nie tylko przez to, że może domagać się wydania innej decyzji w sprawie zakończonej wadliwą decyzją dotychczasową, ale orzeczenie o uchyleniu decyzji dotychczasowej może być prejudykatem w sprawie o odszkodowanie, na podstawie art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Nie można zgodzić się z organem, że teoretyczna utrata mocy obowiązującej zezwolenia, o którego zmianę skarżąca wnosiła w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją dotychczasową, powodowało bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. W razie bowiem istnienia przesłanek do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją odmawiającą zmiany zezwolenia, późniejsza utrata mocy obowiązującej zezwolenia, co najwyżej mogłaby uzasadniać to, że organ po uchyleniu decyzji dotychczasowej nie orzeknie co do istoty sprawy zmiany zezwolenia, lecz umorzy postępowanie. Takie rozstrzygnięcie jednak będzie prejudykatem przesądzającym o niezgodności z prawem decyzji dotychczasowej odmawiającej zmiany zezwolenia dającym możliwość dochodzenia naprawienia szkody jaką skarżąca poniosła w związku nielegalną odmową zmiany zezwolenia, w okresie kiedy ono jeszcze obowiązywało. Skarżąca zarzuciła, że organ bezpodstawnie uchylił się od weryfikacji czy ziściły się przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej i uchylenia decyzji dotychczasowej. To czy po uchyleniu decyzji dotychczasowej organ winien orzec, co do istoty sprawy wobec np. obowiązywania zezwolenia, czy umorzyć postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia wobec np. nieobowiązywania zezwolenia, jest kwestią wtórną. Ponadto stwierdziła, że wydane w sprawie postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji - stosownie do art. 212 w zw. z art. 219 Ordynacji podatkowej - wiąże organ który je wydał. Skoro w momencie wydania zaskarżonej decyzji, decyzja cofająca zezwolenie, nie wywoływała skutku eliminacji zezwolenia, organ, orzekając w niniejszej sprawie winien przyjmować istnienie zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu przez organ postępowania wznowieniowego, zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej opartym na przepisie art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749, dalej jako o.p.), który określa jako podstawę wznowieniową orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej), mające wpływ na treść wydanej decyzji. Po stwierdzeniu dopuszczalności wznowienia postępowania i wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji, działający w oparciu o przepisy art. 243 § 2 o.p. zobowiązany jest do przeprowadzenia dwóch kolejno następujących po sobie etapów postępowania. Pierwszym z nich jest ocena, czy zachodzi jedna z wyliczonych w ustawie (art. 240 § 1 o.p.) przesłanek wznowieniowych, zaś kolejny, w przypadku stwierdzenia, że zachodzi przesłanka wznowieniowa, ma na celu rozstrzygniecie istoty sprawy. Postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny, odrębny od postępowania zwykłego, zakończonego decyzją ostateczną. Jego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004 str. 614). . Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy umorzył postępowanie wznowieniowe, uznając je za bezprzedmiotowe. Za przedmiot postępowania przyjął jednak wadliwie zmianę określenia punktu prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych. Ocena ta byłaby trafna, gdyby postępowanie toczyło się w trybie zwykłym, lecz nie może zostać zaakceptowana w postępowaniu wznowieniowym. Dopóki pozostaje bowiem w obrocie prawnym i korzysta ze statusu ostateczności decyzja, której wzruszenia w trybie wznowieniowym domaga się strona skarżąca, dopóty nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego. Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję zaniechał oceny, czy występuje w sprawie przesłanka wznowieniowa określona w art. 240 § 1 pkt 11 o.p. , a mianowicie, czy wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. wydany w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C- 217/11 ma wpływ na treść decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia 4 lutego 2010 r. nr [...]. Dopiero udzielenie odpowiedzi pozytywnej na takie pytanie skutkować powinno rozpatrzeniem sprawy co do istoty i wydaniem jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 245 § 1 pkt 1 lub 3 o.p., zaś odpowiedź negatywna i niestwierdzenie istnienia przesłanek wznowieniowych rodzi skutek w postaci konieczności wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 245 § 1 pkt 2 o.p. W tym stanie sprawy uznać należało, że zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 208 o.p. polegającym na nietrafnym przyjęciu, że postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe. Skoro tak to decyzja ta podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Koszty postępowania zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej na podstawie art. 200 p.p.s.a. Dyrektor Izby Celnej, rozpatrując sprawę ponownie zobowiązany będzie rozpatrzeć odwołanie strony skarżącej od decyzji z dnia 8 stycznia 2013r. przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej dokonanej przez sąd administracyjny.