VI SA/Wa 1011/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 862 (osiemset sześćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., Dz. U. z 2011 r. Nr 76 poz. 409), art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 g ust. 1 i 1b pkt 1, art. 40 c, art. 41 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz lp. 6 pkt 4 lit. d), lp. 6 pkt 9 lit. d) i e) i lp. 9 pkt 15 lit. d) załącznika nr 2 do ww. ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), art. 5 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] nakładającą na J. K. (dalej także jako "skarżący") karę pieniężną w wysokości 28140 (dwadzieścia osiem tysięcy sto czterdzieści) złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2011 r. w miejscowości [...] (droga powiatowa nr [...]) zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował Pan L. W., który wykonywał transport drogowy piasku zaglinionego w imieniu przedsiębiorcy J. K. Kierowcy polecono przejazd na punkt kontrolny znajdujący się w W. (droga krajowa nr [...]), gdzie przeprowadzono czynności kontrolne. W oparciu o ustalenia poczynione w czasie kontroli, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 28140 (dwadzieścia osiem tysięcy sto czterdzieści) złotych, od której strona złożyła odwołanie. Po jego rozpoznaniu, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji w dniu [...] lipca 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 28140 (dwadzieścia osiem tysięcy sto czterdzieści) złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t: 1) dla podwójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m, 2) dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m oraz 3) przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwiema osiami kierowanymi, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 t. Od powyższej decyzji skarżący ponownie złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Skarżący uzasadniając swoje stanowisko w sprawie przekazał kserokopię umowy zawartej pomiędzy Powiatem [...] a [...] realizującym budowę autostrady [...] węzeł [...] - węzeł [...], w której powiat zezwala na przejazd drogami powiatowymi pojazdami o rzeczywistej masie całkowitej nieprzekraczającej 40 t i nacisku na oś nieprzekraczającym 11 t. W ocenie skarżącego zawarta umowa zezwala na czasowe korzystanie z drogi, na której kontrolowany pojazd został zatrzymany. Skarżący zarzucił kontrolującym, że nie przedstawili kierowcy dokumentów potwierdzających legalizację wag oraz terenu. Ponadto wskazał na pismo Ministerstwa Transportu i Gospodarki Morskiej do Starostwa Powiatu [...] stwierdzające dopuszczalność masy całkowitej kontrolowanego pojazdu do 41,2 t oraz zwiększające dopuszczalne normy nacisków na osie. Skarżący stwierdził, że do zatrzymania doszło na obszarze budowy. Organ rozpoznając niniejszą sprawę wskazał między innymi na brzmienie art. 13g ust. 1 i 1b oraz art. 40c ustawy o drogach publicznych oraz art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie podkreślił, że rozważywszy argumenty skarżącego nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i nałożył na stronę karę za przekroczenia dopuszczalnym norm przewidzianych dla przejazdu po drodze o nośności 8 ton na oś. Stwierdził, że miejsce ważenia legitymuje się protokołem z pomiaru równości terenu z dnia 18 kwietnia 2011 r., który zatwierdza stanowisko do ważenia pojazdów. Pojazd marki [...] o nr rej. [...] został zważony przy pomocy wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu typu [...] o nr fabrycznym [...]. Waga legitymowała się w chwili kontroli ważnym świadectwem legalizacji ponownej do dnia 31 marca 2013 r., wydanym przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w [...]. Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Z protokołu jednoznacznie wynika, że kierowca zapoznał się z dokumentami potwierdzającymi legalizację przyrządów pomiarowych i miejsca ważenia. Ponadto kierowca nie zgłaszał żadnych uwag do protokołu, nie sygnalizował, że warunki na miejscu ważenia mogą nie odpowiadać stosownym wymogom. Organ odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu stwierdził, że w niniejszej sprawie zezwolenie na przejazd pojazdami nienormatywnymi na czas określony winien wystawić organ upoważniony do wydawania zezwoleń, tj. starosta, a nie jak to miało miejsce w przedmiotowym przypadku, Powiat [...]. Umowa zawarta pomiędzy Powiatem [...] a spółkami P. S.A., D. A.S., M. A.S. w dniu [...] września 2010 r. nie jest zezwoleniem na przejazd pojazdu nienormatywnego. Zezwolenie wydaje się na przejazd pojazdu nienormatywnego, którego długość jest większa od dopuszczalnej, określonej w przepisach określających warunki techniczne pojazdów, nie więcej niż o 2 m, a szerokość nie przekracza 3,20 m, natomiast masa całkowita, naciski osi i wysokość są normatywne. Z uwagi na powyższe niemożliwym było wydanie jakiegokolwiek zezwolenia, które dopuszczałoby poruszanie się po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego przekraczającego dopuszczalną masę całkowitą oraz dopuszczalne naciski na osie przez inny organ niż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Tym samym umowa zawarta pomiędzy Powiatem [...]a spółkami P.S.A., D. A.S., M. A.S. w dniu [...] września 2010 r. nie stanowi zezwolenia w rozumieniu art. 64 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Organ podkreślił, że art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw wskazał na możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności za powstałe naruszenia przez podmiot wykonujący przejazd, gdy ten wykaże i udowodni, iż: 1) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, 2) nie miał wpływu na powstanie naruszenia lub rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu na przejazd pojazdu nienormatywnego, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu przy przewozie ładunków sypkich oraz drewna. W tym miejscu należy wskazać, iż ustawodawca nie wprowadził legalnych definicji "ładunku sypkiego" oraz "drewna" w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający decyzję jest zatem zobowiązany każdorazowo do oceny, czy rodzaj przewożonego ładunku umożliwia zastosowanie zapisów art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Zdaniem organu odwoławczego ładunek sypki jest to materiał, który przewożony luzem wykazuje zdolność do przesypywania się, zaś poszczególne jego cząsteczki nie są ze sobą powiązane w sposób trwały i wykazują cechy ciała stałego. W rozpatrywanym przypadku przewożono piasek zagliniony, który w ocenie organu odwoławczego może być traktowany jako ładunek sypki, jednak kontrola drogowa wykazała obok przekroczenia nacisków na osie pojazdu także przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zachodziła możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności. Strona w toku postępowania w I instancji, ani na etapie odwoławczym, nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Zdaniem organu odwoławczego brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy tylko zakwestionować swoją odpowiedzialność. Wskazane w zebranym materiale dowodowym okoliczności popełnienia zarzucanych naruszeń przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi na drodze, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, były okolicznościami, które podmiot wykonujący przejazd powinien był przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia należytej staranności, w związku z czym należy w tym zakresie posiłkować się regulacjami zawartymi w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 355 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) dłużnik obowiązany jest do staranności ogólnie wymaganej w stosunkach danego rodzaju (należyta staranność). Należytą staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności. Pod pojęciem zachowania należytej staranności należy zatem rozumieć sposób postępowania dłużnika odpowiadający wymaganiom zawartym w obiektywnym wzorcu postępowania, który jest tworzony na tle danego stosunku. Kwestia niezachowania należytej staranności może być rozpatrywana wówczas, gdy zachowanie podmiotu stanowiło będzie odstępstwo od tak ukształtowanego wzorca. Budowa wzorca staranności w przypadku podmiotów wykonujących przewozy drogowe musi uwzględniać regulację zawartą w art. 355 § 2 KC. Zgodnie z tym przepisem przy ocenie należytej staranności, w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, należy brać pod uwagę zawodowy charakter tej działalności. Co za tym idzie, należyta staranność wymagana w stosunkach danego rodzaju będzie musiała być oceniana przy uwzględnieniu wiedzy, doświadczenia i umiejętności praktycznych, jakie wymagane są od przedsiębiorcy podejmującego w tym przypadku działalność w zakresie przewozu drogowego. Oceniając należytą staranność podmiotu profesjonalnie zajmującego się wykonywaniem przewozów należy mieć zatem na uwadze wyższe wymagania, które związane są z zawodowym charakterem tej działalności. Zaostrzony wzorzec staranności wpływa na zwiększenie wymagań wobec podmiotu wykonującego przewozy, ułatwia zatem postawienie mu zarzutu niedołożenia należytej staranności, a więc zarazem utrudnia mu uchylenie się od odpowiedzialności w razie odstępstwa od wzorca. Przewoźnik musi mieć świadomość obowiązków, jakie nakładają na niego przepisy prawa. Jakakolwiek niewiedza w tym zakresie stanowi okoliczność obciążającą przewoźnika i wyłącza możliwość zastosowania umorzenia o którym mowa w art. 5 ust 2 pkt 1 ww. ustawy. W odniesieniu do ewentualnych przekroczeń dopuszczalnych norm, w przypadku podmiotów wykonujących przewozy drogowe, zasadnicze znaczenie będą miały reguły ustalone w przepisach prawa przewozowego oraz prawa o ruchu drogowym, w tym regulacje zawarte w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy prawo przewozowe i w art. 61 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Należyta staranność tj. staranność oczekiwana w stosunkach danego rodzaju jest nie jest tylko "pochodną" obowiązku wynikającego z ustawy. Brak ustawowego obowiązku nie wyłącza zatem możliwości przypisania określonemu podmiotowi braku należytej staranności. Przy ocenie, czy podmiot dochował należytej staranności, należy brać bowiem także ogólnie przyjęte w społeczeństwie zasady będące wynikiem pewnego rodzaju powszechnych oczekiwań i wymagań względem określonej grupy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, w tym wypadku przewoźników. Istotne znaczenie będą miały obok regulacji prawnych także zasady współżycia społecznego, ukształtowane zwyczaje, różnego rodzaju reguły zawodowe dotyczące branży transportowej. I tak do podstawowych obowiązków przewoźnika należy bezwzględnie sprawdzenie przed wyjazdem na drogi publiczne, czy pojazd nie narusza dopuszczalnych norm. Powoływanie się przez przewoźnika na okoliczność, że załadunku dokonywał inny podmiot, dysponowanie oświadczeniami innych podmiotów dotyczących wielkości ładunku itp. nie zwalnia przewoźnika od jakichkolwiek aktów własnej staranności. Ze względu na to, że przewoźnik jest profesjonalistą w zakresie przewozu, nie powinien jedynie przyglądać się czynnościom ładunkowym nadawcy (załadowcy), ale współdziałać z nim w taki sposób, aby dzięki jego kwalifikacjom czynności te zostały wykonane w sposób prawidłowy, tj. aby nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm. Organ odwoławczy uznał również za bezzasadny argument skarżącego dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z przesłuchania świadków, co miało skutkować błędną oceną stanu faktycznego. Organ podkreślił, że okoliczności istotne dla sprawy zostały udowodnione na podstawie dowodów przeprowadzonych w toku kontroli drogowej, natomiast wniosek o przeprowadzenie dodatkowego dowodu miał na celu jedynie przedłużenie postępowania. Organ odwoławczy zważył, iż organ I instancji w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji pouczył stronę o przysługujących jej prawach w piśmie zawiadamiającym o wszczęciu postępowania oraz w uzasadnieniu swej decyzji odniósł się do zaistniałego stanu faktycznego. Tym samym organ I instancji jako organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a tym bardziej nie naruszając fundamentalnej zasady działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ I instancji ocenił zaistniały stan faktyczny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czym nie naruszył art. 80 k.p.a. Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r. J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności powołał się na umowę zawartą pomiędzy starostwem powiatowym i wykonawcą, jak również na pismo Ministerstwa Transportu i Gospodarki Morskiej. Ponadto skarżący podkreślił, że zatrzymanie pojazdu do kontroli miało miejsce na obszarze budowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). Mając powyższe kryteria na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne s. 108). Z tego też względu według art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany 1) podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego 2) rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś jego ocenę zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Powyższe zasady działania dotyczą nie tylko organów I instancji, ale także organów odwoławczych, które zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobligowane są ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w konfrontacji z zarzutami podniesionymi w skardze wykazała, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W trakcie prowadzonego postępowania strona wielokrotnie podnosiła, że do zatrzymania i kontroli pojazdu doszło na terenie budowy. Na poparcie swoich twierdzeń dołączyła oświadczenie kierowcy z dnia [...] stycznia 2012 r., z którego wynikało, że został on w dniu [...] sierpnia 2011 r. zatrzymany przez pracowników inspekcji drogowej na drodze oznakowanej jako teren budowy i znajdującej się na obszarze tejże budowy. Zdaniem strony okoliczność ta powinna zwalniać ją od odpowiedzialności za przekroczenie dopuszczalnych nacisków i masy całkowitej pojazdu. Analogiczną argumentację powtórzyła w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze złożonej do Sądu, albowiem Główny Inspektor Transportu Drogowego nie zbadał powyższego zarzutu i nie odniósł się do niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, że kontrola pojazdu była przeprowadzona nie na drodze publicznej lecz na drodze serwisowej, stanowiącej tymczasowy dojazd, którego obecnie już nie ma. Powyższe okoliczności, które nie zostały wyjaśnione przez organ wymagają przeprowadzenia dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż rzutują na kwestię odpowiedzialności skarżącego za przekroczenie dopuszczalnych nacisków i masy całkowitej pojazdu. W tym stanie rzeczy z powodu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. zaskarżona decyzja nie może się ostać i podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. Orzeczenie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.