II OSK 78/14

Dnia 8 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1338/13 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oraz umorzenia postępowania w pozostałym zakresie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. J. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1338/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oraz umorzenia postępowania w pozostałym zakresie, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania T. – uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]), stwierdzającą, na wniosek E. J., nieważność decyzji Architekta Miejskiego w B. z dnia [...] września 1988 r., ([...]) zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej Z. pozwolenia na budowę linii energetycznej 110 kV FSM-BZM do stacji 220 kV/110 kV Komorowice, w części dotyczącej działki nr [...]. gm. [...], oraz umarzającej postępowanie w pozostałym zakresie, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ stwierdził, że zasady ustalania, kto ma w danej sprawie interes prawny, miały zastosowanie również w postępowaniu nieważnościowym. Skoro badana decyzja dotyczyła linii energetycznej za stronę postępowania należało uznać następcę prawnego inwestora, Z., to jest T. Zaznaczył następnie, że doręczanie pism do spółki akcyjnej zgodnie z art. 45 k.p.a., powinno nastąpić na adres jej siedziby podany w rejestrze sądowym. Spółka została zatem pozbawiona możliwości uczestnictwa w postępowaniu. Nie doręczono jej decyzji organu I instancji, jak i zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Organ wojewódzki korespondencję, kierował na adres Oddziału T. w B., zamiast na adres siedziby Spółki. Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił, że co do zasady, doręczenie decyzji jednostce organizacyjnej strony, a nie na adres siedziby głównej, nie stanowi skutecznego doręczenia przesyłki. Należało ustalić w bazie Krajowego Rejestru Sądowego siedzibę i adres podmiotu tam wpisanego. W związku z powyższym organ stwierdził, że Wojewoda Śląski naruszył art. 10 § 1 i 64 § 4 k.p.a., ponieważ nie zapewnił T. z siedzibą w K. prawa do czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, co stanowi uchybienie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należało zatem zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Organ winien również zwrócić się do T. o przesłanie dokumentu wskazującego, że [...] września 1988 r. inwestor posiadał, bądź obecnie posiada prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Dodał, że ze względu na formalny charakter rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty odwołania nie podlegały ocenie. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. J. i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie: – art. 45 w zw. z art. 6 k.p.a. przez błędne wskazanie jego uchybienia przez organ I instancji, co polegało na wadliwym doręczeniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., – art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. przez nieuprawnione wskazanie, że organ I instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji uchybił obowiązkowi umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, – art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nienależyte zastosowanie. Zdaniem skarżącej kierowanie korespondencji na adres oddziału spółki w B. nie stanowiło żadnego uchybienia normom postępowania, zatem nie pozbawiło strony możliwości wzięcia czynnego udziału w sprawie. Podmiot ten brał czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji, kierując pisma, składając dokumenty, biorąc udział w przesłuchaniu strony i korzystając z prawa odwołania. Osoby występujące w imieniu oddziału spółki, stanowiącego jej część strukturalną, działały za zgodą osób uprawnionych do reprezentacji spółki i z ich upoważnienia. W związku z powyższym nieuprawniony był zarzut naruszenia przez organ wojewódzki art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła, że w KRS wskazane są także siedziby oddziałów ww. spółki, w tym oddziału w B.. Kierowanie pism na adres oddziału spółki nie było zatem dokonywane wadliwie. W ocenie skarżącej, organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Organ wojewódzki wnikliwie bowiem przeprowadził postępowanie dowodowe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda Śląski kierując korespondencję do T. Oddziała w B., zamiast do T. z siedzibą w K. naruszył art. 10 § 1 i 64 § 4 k.p.a., a także art. 45 k.p.a., ponieważ nie zapewnił spółce macierzystej prawa do czynnego udziału w sprawie, co stanowi uchybienie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowisko organu drugiej instancji nie jest zasadne. Skierowanie decyzji do oddziału spółki akcyjnej, a więc jedynie do wydzielonego organizacyjnie w jej strukturze podmiotu, niewątpliwie stanowi o skierowaniu decyzji do błędnie oznaczonego – według obowiązujących zasad prawnych oznaczania tożsamości – podmiotu. Nie jest to jednak wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowi bowiem o uchybieniu zasadom wynikającym z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Naruszenie powyższych norm może, ale nie musi być podstawą do zwrócenia sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, decyzje wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. muszą opierać się na łącznym spełnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie jest wystarczające samo ustalenie naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, należy bowiem wykazać jednocześnie, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadal podstawową przesłanką prawną wydania decyzji kasacyjnej – po zmianie tego przepisu z dniem 11 kwietnia 2011 r. – będzie niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy "zakres postępowania wyjaśniającego", czyli "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Tak więc nie w każdym przypadku pozbawienie strony udziału w postępowaniu będzie obligowało organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jeśli organ odwoławczy ma możliwość usunięcia wad postępowania pierwszoinstancyjnego we własnym zakresie, przez co stwierdzone uchybienie nie będzie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, winien orzec merytorycznie. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Organ odwoławczy po ustaleniu – na podstawie aktualnej informacji zamieszczonej w bazie Krajowego Rejestru Sądowego – że T., jest oddziałem T. z siedzibą w K., winien zawiadomić spółkę macierzystą o toczącym się postępowaniu, zobowiązując jednocześnie do złożenia oświadczenia, czy Spółka konwaliduje dotychczas podjęte czynności Oddziału. Tylko w przypadku niepotwierdzenia działań Oddziału organ miał obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewodzie Śląskiemu, w przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia art. 10 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., co w dalszej kolejności mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania, w oparciu o przesłankę wymienioną w art 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o ile z takim wnioskiem wystąpiłaby strona. Słusznie natomiast wyjaśnił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – wbrew zarzutom skargi – że spółka akcyjna, jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 45 k.p.a. Pisma kierowane do takiego podmiotu, a tym bardziej decyzja, powinny być zatem doręczane tylko w sposób ściśle określony w tym przepisie, to jest w lokalu jego siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Niemniej, w świetle przedstawionej wyżej argumentacji, rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie jednoznaczne ustalenie spółki macierzystej T. Oddziału w B. oraz jej zawiadomienie o toczącym się w trybie nadzoru postępowaniu oraz wezwanie do wskazania czy potwierdza działania tego Oddziału W zależności od udzielonej odpowiedzi, organ uchyli decyzję organu I instancji i przekaże sprawę do rozpoznania temu organowi bądź wyda rozstrzygnięcie merytoryczne. Słuszne okazały się zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i art. 10 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, to jest: – naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 45 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) przez błędne przyjęcie, że pomimo skierowania przez organ I instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji do T. Oddziału w Bielsku – Białej zamiast do T. z siedzibą w K. organ odwoławczy powinien zawiadomić spółkę macierzystą o toczącym się postępowaniu, zobowiązując ją do złożenia oświadczenia w przedmiocie konwalidacji dotychczasowych czynności Oddziału i przyjęcie, że czynności te podlegają konwalidacji, zamiast uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazując na powyższe, wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Artykuł 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszcza możliwość prawną uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy tylko wyjątkowo, ustanawiając przesłanki, które należy łączyć z trybem prowadzonego postępowania. Nie jest dopuszczalna formalistyczna wykładnia przepisów postępowania, która nie uwzględnia przedmiotu rozpoznawanej sprawy, konieczności prowadzenia postępowania dowodowego, w którym czynny udział strony ma wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była zasadność zastosowania sankcji nieważności decyzji Architekta Miejskiego w B. z [...] września 1988 r. ([...]) zatwierdzającej plan realizacji i udzielenia Z. pozwolenia na budowę linii energetycznej 110 kV FSM-BZM do stacji 220 kV/110 kV Komorowice, w części dotyczącej działki nr [...] gm. [...]. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania dowodowego. Jedynie wyjątkowo, w razie gdy kwestionowany jest stan faktyczny, do którego zastosowano przepis prawa i wyprowadzono konsekwencje prawne, w celu ustalenia, że stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawnej przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia dopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest dopuszczalne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w zakresie uprawnienia lub obowiązku przez autorytatywną konkretyzację normy prawa materialnego, a jedynie ustalenie czy dokonana autorytatywna konkretyzacja normy prawa w sprawie została dokonana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa. Według art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot ustaleń to ocena czy doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa przy wydaniu decyzji, co do której rozważa się zastosowanie sankcji nieważności. Konsekwentnie zatem w tym trybie postępowania, uwzględniając jego przedmiot należy wyprowadzić wystąpienie przesłanki – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wywiódł, że w postępowaniu przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego naruszenia przepisów co do prawidłowego zawiadomienia o postępowaniu, w celu potwierdzenia przyjętych czynności, w tym złożenia odwołania przez T., Oddział w B. są do usunięcia przez podjęcie czynności zawiadomienia T. na adres Spółki w K. Nie wystąpiła w tym zakresie przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, z naruszeniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił się od merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy po wniesieniu odwołania przez T. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.