I SA/Wa 1429/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi G.S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [....] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu odwołania G. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r., nr [...], nałożono na G. S. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Od decyzji tej odwołała się strona. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), działalność w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Wymóg uzyskania zezwolenia wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez powyższe placówki i konieczność ochrony praw osób w nich przebywających. Ograniczenie działalności gospodarczej przez wprowadzenie wymogu uzyskania zezwolenia dopuszcza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 22. Zgodnie z powyższym przepisem, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Minister podkreślił, że w celu uzyskania zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności, strona zobowiązana jest do złożenia stosownego wniosku (wraz z wymaganymi dokumentami). G. S. nie złożyła stosownego wniosku i jak stwierdziła nie prowadzi działalności podlegającej ustawie o pomocy społecznej. W stosunku do G. S. zostało już raz wszczęte postępowanie w sprawie nałożenia kary za prowadzenie bez zezwolenia przedmiotowej działalności. Postępowanie zostało umorzone, gdyż zgodnie ze zgromadzonymi dowodami w sprawie skarżąca zmieniła (przed wydaniem decyzji przez organ II instancji) charakter prowadzonej działalności (wówczas przy ul. [...] w Ł.) a osoby przebywające w placówce zostały z niej zabrane, umowy o sprawowanie opieki zostały rozwiązane. Strona zmieniła również opis przedmiotu prowadzonej działalności, wykreślając z niej "pomoc społeczną z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych". Minister wyjaśnił, że pismem z 28 czerwca 2012 r. do Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego zwrócił się Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. przekazujący doniesienie na temat nieprawidłowości związanych prowadzeniem prywatnego domu opieki dla osób starszych prowadzonego przez G. S. w Ł. przy ul. [...]. G. S. przeniosła działalność prowadzoną przy ul. [...] do domu przy ul. [...]. W związku z powyższym Wojewoda [...] upoważnił inspektorów wojewódzkich do przeprowadzenia w obiekcie przy ul. [...] w Ł., kontroli doraźnej mającej na celu ustalenie charakteru działalności prowadzonej przez G. S. Zgodnie z protokołem kontroli przeprowadzonej 11 lipca 2012 r. w placówce przy ul. [...] w Ł. przebywało 9 osób. Osoby te nie były zorientowane co do czasu ani miejsca w jakim przebywały. Obecni podczas kontroli pracownicy placówki twierdzili, że pomagają właścicielce przy jej prowadzeniu, gdyż są rodziną skarżącej. Zakres świadczonych usług w placówce został określony jako: całodobowy pobyt, żywienie, opieka oraz pielęgnacja. Pismem z 12 lipca 2012 r. skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary za nielegalne prowadzenie działalności polegającej na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, jak również o prawach przysługujących stronie w trakcie postępowania. W piśmie z 23 lipca 2012 r. G. S. stwierdziła, że prowadzona przez nią działalność polega na wynajmie i zarządzaniu nieruchomościami własnymi lub wydzierżawionymi, a osoby zamieszkujące jej dom, które wymagają opieki ze strony osób trzecich mają zapewnioną pomoc we własnym zakresie lub przez rodzinę. Natomiast pismem z 2 października 2012 r. strona wskazała dwie osoby, które w ramach prowadzonej przez siebie działalności, sprawują opiekę nad osobami zamieszkałymi w wynajmowanych przez nią pomieszczeniach (J. B. oraz E. W.). Minister wskazał, że 21 listopada 2012 r. w budynku przy ul. [...] po raz drugi została przeprowadzona kontrola przez inspektorów wojewódzkich (w asyście policji). Czynności kontrolnych dokonano w obecności dwóch pracowników zatrudnionych przez G.S. tj. kucharki i opiekunki. W dniu kontroli w placówce przebywało osiem osób (jedna leżąca, trzy osoby "bez kontaktu logicznego", pozostałe osoby słabo zorientowane co do czasu i miejsca aktualnego pobytu). Zgodnie z twierdzeniami kucharki skarżąca ustala menu dla mieszkańców i dostarcza produkty do posiłków. Opiekunka stwierdziła, że w domu pracuje od niedawna, wcześniej pracowała jako pokojowa w domu opieki społecznej, a także wykonywała pracę opiekunki PCK. Pracownice nie znały nazwisk mieszkańców, nie posiadały informacji o stanie ich zdrowia. W szafce kuchennej znajdowały się leki mieszkańców w plastikowych pojemnikach z opisanymi imionami mieszkańców. Zgodnie z twierdzeniem lekarza pogotowia ratunkowego wezwanego do placówki (pogotowie zostało wezwane przez inspektorów z obawy, o stan zdrowia pacjentów) brak jakiejkolwiek dokumentacji medycznej i brak dokumentów potrzebnych do ustalenia tożsamości pacjentów stanowi przeszkodę dla efektownej opieki medycznej stwarzając tym samym zagrożenie dla zdrowia tych osób. Ponadto policja podczas kontroli stwierdziła, że opiekunka zatrudniona przez skarżącą znajduje się w stanie upojenia alkoholowego. Przybyła na miejsce G. S. potwierdziła fakt zatrudnienia kucharki (przedstawiła stosowną umowę) oraz opiekunki (z którą umowa nie została jeszcze zawarta, gdyż pracowała – zgodnie z twierdzeniem strony dopiero drugi dzień). Zgodnie z grafikiem (adnotacje na kalendarzu dostępnym w placówce) opiekunka świadczyła pracę w dniach 6, 7, 9, 11, 13, 15, 17, 19 listopada 2012 r. G. S. stwierdziła (wiadomość zgodnie z twierdzeniem strony pozyskana z racji współpracy z prowadzącym jedną z firm, która rzekomo sprawuje opiekę nad osobami w placówce), że kalendarz nie pełnił roli grafika tylko wskazywał na osoby, które podjęły się wykonania zleconych prac w określonym czasie (pismo z 24.01.2013 r.) Minister wyjaśnił, że art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub osobom niepełnosprawnym, w której przebywa nie więcej niż 10 osób podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Zgodnie z treścią cytowanego przepisu dla nałożenia przedmiotowej kary wystarczy wykazanie w postępowaniu rodzaju (charakteru) prowadzonej faktycznie przez podmiot działalności gospodarczej oraz fakt nieposiadania właściwego zezwolenia na taką działalność. Podmiot decydujący się na prowadzenie działalności w sferze, w której na mocy ustawy o pomocy społecznej wymagane jest zezwolenie, winien złożyć wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki przed faktycznym rozpoczęciem działalności. G. S. – zgodnie z informacjami z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzi przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną jako: 68.20.Z "Wynajem i zarządzenie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi." Minister wskazał, że ustawa o pomocy społecznej reguluje działalność o charakterze całodobowej opieki i w stosunku do osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych lub osób w podeszłym wieku, nie wskazując nr przedmiotowej działalności według PKD w odniesieniu do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności. Znaczącym jest tu charakter faktycznie prowadzonej działalności. Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że sposób przeprowadzenie niektórych środków dowodowych w sprawie w sposób rażący narusza przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Organ I instancji nie powiadomił strony o planowanym przesłuchaniu a tym samym uniemożliwił jej czynny udział w przeprowadzonych środkach dowodowych. Naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. nie konwaliduje ewentualnie późniejsze zapoznanie strony z treścią protokołu przesłuchania świadków, lecz bez zapewnienia stronie udziału w tej czynności procesowej. Dlatego też protokoły z przesłuchania świadków na okoliczność prowadzenia przez G. S., działalności o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie mogą być brane pod uwagę jako dowód w sprawie. Organ II instancji stwierdził na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie (bez uwzględnienia materiałów dowodowych zgromadzonych z naruszeniem przepisów postępowania), że wbrew twierdzeniom strony, prowadzona przez G. S. działalność w rzeczywistości jest działalnością w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom starszym. Świadczą o tym przede wszystkim protokoły kontroli przeprowadzonych w placówce przy ul. [...] w Ł. Osoby obecne przy kontroli za każdym razem uzasadniały swoją obecność w budynku oraz fakt sprawowania opieki nad mieszkańcami, wskazując na skarżącą jako członka rodziny, któremu pomagają w prowadzeniu placówki (jak miało to miejsce przy pierwszej kontroli) lub jako pracodawcę (jak miało to miejsce przy drugiej kontroli). Organ podniósł, że w placówce w czasie kontroli nigdy nie była obecna osoba, która realizowałaby opiekę przez którąkolwiek ze wskazanych przez skarżącą firm, w ramach zawartych umów o sprawowanie opieki. Nikt również w trakcie kontroli, poza samą stroną, nie powoływał się na fakt przebywania innych opiekunek w placówce. G. S. wbrew treści przedstawionych umów podnajmu, które mają wskazywać całościowo na zakres świadczonych przez nią usług, odpowiada za przygotowywanie posiłków oraz opiekę sprawowaną nad pensjonariuszami. Osobami przebywającymi w placówce są osoby starsze (świadczą o tym m.in. przedstawione umowy podnajmu), które wymagają całodobowej opieki (o czym świadczą m.in. protokoły z kontroli przeprowadzonych w placówce). Organ stwierdził, że pomimo osobnych umów o sprawowanie opieki (zawartych m.in. z J. B.) ustalony stan faktyczny wskazuje na to, że opiekę i wyżywienie osobom przebywającym w placówce zapewnia G. S. Pomimo twierdzeń strony, że opieka (w tym nocna) sprawowana jest przez dwie inne firmy, zgromadzony materiał dowodowy, zdaniem Ministra wskazuje, że to sama G. S. w rzeczywistości realizuje usługi w zakresie pobytu, wyżywienia oraz opieki i pielęgnacji. Obecne w placówce kucharki i opiekunki nie były zatrudnione przez J. B. ani przez E. W., tylko przez G. S. W związku z powyższym organ II instancji podzielił pogląd Wojewody [...] co do stwierdzenia, że formalny rozdział usług świadczonych w placówce pomiędzy różne firmy, z których jedna podnajmuje lokale, a druga świadczy usługi opiekuńcze, jest w świetle zgromadzonych dowodów i ustaleń fikcyjny. W ocenie ministra Pracy i Polityki Społecznej zebrany w sprawie materiał dowodowy (ten, który może zostać uznany za dowody w sprawie) jest wystarczający by stwierdzić, że działalność prowadzona przez G. S. jest działalnością polegającą na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom w podeszłym wieku. Jej twierdzenia, co do charakteru prowadzonej działalności nie są wiarygodne dla organu II instancji. Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ocenił istniejący stan faktyczny i prawny, choć niewątpliwie zostały popełnione przez Wojewodę błędy, skutkujące naruszeniem procedury k.p.a. Jednakże Minister Pracy i Polityki społecznej oceniając pozostały materiał dowodowy w sprawie stwierdził, że błędy proceduralne nie miały w tym przypadku istotnego wpływu na wynik sprawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. S. Podniosła, że zebrane w sprawie dowody zostały ocenione tendencyjne, tak aby nałożyć na nią karę pieniężną. Wskazała, że prowadzi działalność polegającą na wynajmowaniu pokoi. Osoby zamieszkujące w jej domu samodzielnie poruszają się, a firma świadcząca usługi opiekuńcze zapewnia osobom starszym pomoc w codziennych czynnościach. Na życzenie klientów zatrudniła kucharkę do przygotowania posiłków, a po kontroli z Urzędu Wojewódzkiego zrezygnowała z tego zatrudnienia, a posiłki zapewnia firma opiekuńcza. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy (z wyłączeniem wadliwie przeprowadzonego dowodu z przesłuchania świadków) przemawia za tym, że skarżąca w rzeczywistości w budynku przy ul. [...] w Ł. prowadziła placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom starszym. Skarżąca nie miała zezwolenia na prowadzenie takiej placówki. Wbrew twierdzeniom skargi, działalność skarżącej nie ograniczała się jedynie do wynajmu pokoi osobom starszym. Przeprowadzone dwukrotnie kontrole – 11 lipca 2012 r. i 21 listopada 2012 r. potwierdziły faktyczne prowadzenie wyżej wskazanej placówki. Wynikało to z informacji osób zatrudnionych przez skarżącą – kucharki i opiekunki, które za każdym razem uzasadniały swoją obecność opieką na przebywającymi w budynku osobami, wskazując skarżącą jako ich pracodawcę, a także osobę, która zawiaduje działalnością placówki i organizuje jej funkcjonowanie. Obecne podczas kontroli pracownice stwierdziły, że znajdujące się w budynku osoby przebywają w nim całodobowo, są żywione i mają zapewnioną pielęgnację. Żadna z tych osób nie wskazała (także podczas kontroli 21 listopada 2012 r.), aby przebywającym w budynku zapewniała opiekę jakakolwiek inna firma lub firmy, aby ktoś inny poza nimi i skarżącą przebywał na terenie budynku celem zajmowania się starszymi osobami. Również w piśmie z 23 lipca 2012 r. skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego skarżąca nie wspominała o opiece firm wskazując, że opieką nad osobami, którym ona wynajmuje pokoje zajmują się ich rodziny. W kolejnym piśmie z 2 października 2012 r. wskazała, że opiekę sprawuje firma [...] J.B. z siedzibą w Ł. i firma "[...]" z siedzibą w K., prowadzona przez E. W. W piśmie podniosła, że firmy te zabezpieczają opiekę także w nocy. Jednakże jak wyżej wspomniano, podczas kontroli przeprowadzonej 21 listopada 2012 r. ani kucharka, ani opiekunka nie wspomniały, aby ktoś inny opiekował się starszymi osobami. Skoro, jak twierdzi skarżąca, była zapewniona opieka dwóch firm (także w nocy), to powstaje pytanie, dlaczego skarżąca zmuszona była po drugiej kontroli zaopiekować się w nocy osobami przebywającymi w jej domu, czego dowodzi sporządzone przez nią oświadczenie z 21 listopada 2012 r. Wobec tego twierdzenie skargi, że faktyczną opiekę nad pensjonariuszami sprawowała inna firma nie jest wiarygodne. Nie zmieniają tej oceny trzy faktury wystawione przez firmę "[...]" J. B. (z tytułu zapłaty za opiekę), a więc firmę o tej samej nazwie, którą posługuje się skarżąca jako firmą własną. Przeprowadzone kontrole wykazały, że za każdym razem w budynku przebywało 9 i 8 osób w podeszłym wieku, jedna leżąca, część bez kontaktu logicznego, a część słabo zorientowanych co do czasu i miejsca pobytu. Organizowanie przez skarżącą posiłków, zatrudnienie opiekunki i kucharki, a nawet pozostanie na noc celem zapewnienia opieki przebywającym w domu przy ul. [...] osobom, oświadczenia jej pracownic podczas przeprowadzonych kontroli, jednoznacznie wskazują, że skarżąca faktycznie prowadziła placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom starszym. Wskazują pośrednio na to także umowy podnajmu, jakie zwierała skarżąca. Otóż - jak wynika z tych umów - skarżąca wynajmowała budynek o łącznej pow. [...] m kw. W budynku przebywało 8 lub 9 osób. Z protokołu kontroli z 11 lipca 2012 r. wynika, że w budynku było pięć pokoi – trzy trzyosobowe i dwa dwuosobowe. Z umowy podnajmu z [...] czerwca 2012 r. zawartej przez skarżącą z D. M. wynika, że czynsz najmu za pokój do wspólnego korzystania z dwoma innymi osobami wynosi miesięcznie [...] zł. Natomiast w umowie z [...] czerwca zawartej z R. P. czynsz za pokój do wspólnego korzystania z jedną osobą wynosi [...] zł. miesięcznie. Zważywszy, że w całym budynku są tylko dwie łazienki, to czynsz wynajmu ([...] zł za jeden pokój do korzystania przez dwie osoby, [...] zł za pokój do korzystania przez trzy osoby) jest bardzo wygórowany - i to nie tylko w porównaniu do cen wynajmu samodzielnych mieszkań w Ł., ale także w centrum W. Trafnie więc organy uznały, na podstawie zgromadzonych dowodów, że bez znaczenia jest, iż skarżąca formalnie wynajmowała pokoje a inna firma formalnie przyjmowała należności za rzekomą opiekę, skoro z zebranych w sprawie dowodów wynika, że faktycznie prowadzona przez skarżącą działalność miała charakter prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i w podeszłym wieku. Bowiem zasady doświadczenia życiowego i logiki przemawiają przeciwko przyjęciu za prawdziwą tezę, aby ktoś przyjmował do stosunkowo małego domu osiem – dziewięć osób w bardzo podeszłym wieku, niesprawnych fizycznie i intelektualnie, kwaterował ich po dwie lub trzy osoby w pokoju za kwoty czynszu nie znajdujące żadnego odzwierciedlenia na rynku wynajmu mieszkań, zatrudniał kucharkę i opiekunkę, zawiadywał organizacją pobytu, a jednocześnie twierdził, że jest to tylko najem pomieszczeń. Wskazać należy, że z przepisu art. 67 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynika, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona, ale dopiero po uzyskaniu zezwolenia wojewody. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że skarżąca takiego zezwolenia nie miała. W tej sytuacji Wojewoda [...] prawidłowo wydał decyzję nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. w sytuacji gdy, pomimo dwukrotnie przeprowadzonej kontroli, nadal prowadziła placówkę bez zezwolenia. Sąd zauważa, że podjęcie bez wymaganego zezwolenia działalności polegającej na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku zagrożone jest dolegliwą sankcją administracyjną, co podyktowane jest troską ustawodawcy o los podopiecznych tego rodzaju placówek oraz koniecznością zagwarantowania pensjonariuszom godnych i bezpiecznych warunków pobytu. Z przepisu art. 130 ust. 2 pkt 1) ustawy o pomocy społecznej wynika, że organ ma obowiązek nałożenia kary w stałej wysokości na podmiot prowadzący placówkę bez zezwolenia. Powołany wyżej przepis nie daje bowiem organowi żadnego luzu decyzyjnego, jeżeli chodzi o ocenę celowości nałożenia kary, czy też miarkowania wysokości kary, w zależności od rodzaju podmiotu prowadzącego działalność, rozmiaru prowadzonej działalności, stopnia, liczby i społecznej szkodliwości stwierdzonych uchybień. Nie ma przy tym znaczenia, z jakich przyczyn podmiot prowadzący placówkę, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy, w dacie wymierzenia kary, nie legitymował się zezwoleniem na prowadzenie przedmiotowej działalności. Dla zastosowania przepisu z art. 130 ust. 2 pkt 1) ustawy istotne znaczenie miało jedynie to, czy w momencie wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej dany podmiot posiadał zezwolenie, czy też zezwolenia tego nie posiadał. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.