IV SA/Wa 2267/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy w wysokości 300 (słownie: trzysta złotych). Pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżone rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego dotyczy działki ewidencyjnej nr [...], obręb K., Gm. S., stanowiącej własność skarżącego, dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy w S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Skarżący wskazał, iż przepis § 3 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego rozporządzenia zakazuje nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m. od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, w ten sposób pozbawia skarżącego prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji wkracza w sferę interesu prawnego skarżącego, albowiem jego działka leży w pasie o szarości 100 m. Skarżący wskazał, w myśl art. 63 ust. 1 ustawy o z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Skarżący podniósł, iż pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. wezwał Prezesa Rady Ministrów do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego przepisem § 3 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego rozporządzenia poprzez jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż na skutek zmiany przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, z późn. zm.) ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753) organem kompetentnym w kwestii utworzenia parku krajobrazowego przestał być wojewoda, a stał się sejmik województwa. Tym samym pomimo treści art. 63 ust. 1 ustawy o z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie właściwym organem do skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jakie wywołało rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego jest Sejmik Województwa [...], a nie Wojewoda [...]. Zgodnie zaś z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Tym samym skarga wniesiona za pośrednictwem organu, który utracił kompetencję z zaniechaniem wezwania właściwego organu należy uznać za niedopuszczalną, co wynika z treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2011 r. w sprawie II OSK 1473/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie skarżący złożył skargę na rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego za pośrednictwem Prezesa Rady Ministrów, po uprzednim wezwaniu tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Na wstępie należało zatem wyjaśnić, czy organ ten posiada uprawnienie do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Na skutek nowelizacji ustawy o ochronie przyrody dokonanej na mocy art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r., nr 92, poz. 753) organem kompetentnym w kwestii utworzenia parku krajobrazowego, powiększenia jego obszaru, likwidacji lub zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego przestał być wojewoda, a stał się sejmik województwa. Artykuł 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Można by na tej podstawie przyjmować, że jeżeli istnieje organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, to on właśnie uzyskuje status strony postępowania sądowoadministracyjnego. Regulację art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozważać w kontekście treści art. 54 tej ustawy. Z art. 54 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, a organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, może przy tym w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Treść art. 54 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia wniosek, że ustawodawca wiąże status strony postępowania sądowoadministracyjnego z organem, który wydał zaskarżony akt, nie tylko obligując ten właśnie organ do przekazania akt sprawy i udzielenia odpowiedzi na skargę, lecz również wyposażając ten właśnie organ w kompetencje autokontrole. Kompetencje te związane są z właściwością do rozstrzygania danej sprawy, co oznacza, że w razie utraty właściwości do rozstrzygania danego rodzaju spraw, organ, który wydał zaskarżony akt traci również kompetencje autokontrolne. Kompetencji tych nie uzyskuje jednak "nowy" organ, który stał się właściwy do rozstrzygania spraw, w których wydano zaskarżoną decyzję, gdyż nie jest on organem, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, a tylko taki organ ma kompetencje autokontrole według art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Domniemywanie kompetencji administracyjnych i ich odkodowywanie na podstawie wykładni systemowej lub celowościowej jest niedopuszczalne. Stanowisko takie korespondowałoby ze stanowiskiem strony skarżącej. Określenie "organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi" może być jednak odczytywane również szerzej, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". W sytuacji wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ właściwy i to ten właśnie organ jest związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Okoliczność ta – niezależnie od wielu niekonsekwencji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie statusu organów administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym – przesądza w ocenie Sądu zasadność potraktowania jako strony postępowania organ aktualnie właściwy do wydawania tego rodzaju aktów prawa miejscowego, który to rodzaj obejmuje akt będący przedmiotem zaskarżenia. Takie też wnioski prezentowane są w orzecznictwie chociaż w oparciu o inną argumentację (postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2009r., II OW 73/09), tj. ze wskazaniem, że organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. NSA podkreśla, że celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Organ administracji publicznej, w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, obowiązany jest wykonać czynności przewidziane w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, a więc przekazać skargę wraz z aktami sądowi administracyjnemu. Skoro przepis art. 54 § 3 ustawy przewiduje możliwość uwzględnienia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, to nie ulega wątpliwości – podkreśla NSA - iż z instytucji autokontroli może skorzystać jedynie organ administracji publicznej, któremu w tym właśnie czasie, tj. od dnia wniesienia skargi do dnia do dnia rozpoczęcia rozprawy, przysługują kompetencje do rozstrzygania danego rodzaju spraw administracyjnych. A zatem, warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, przewidzianym w art. 54 § 3 ustawy, jest posiadanie przez organ administracji publicznej - w dacie korzystania z tego uprawnienia - kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Z uprawnienia tego nie może skorzystać organ administracji publicznej, który co prawda posiadał kompetencje do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w dacie wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, lecz utracił ją po wydaniu decyzji. (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 30.11.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1054/10). Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92 poz. 753 ze zm.) w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, z późn. zm.) wprowadzono zmiany m.in. w art. 16 ust. 3-5 który otrzymuje brzmienie: "3. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. 4. Projekt uchwały sejmiku województwa w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. 5.Statut parku krajobrazowego lub zespołu parków krajobrazowych określający strukturę organizacyjną parku lub zespołu parków nadaje sejmik województwa w drodze uchwały." Tym samym przedmiotową ustawą z dnia z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie ustawodawca zmienił kompetencje organów wskazując, iż do w sprawach dotyczących tworzenia i likwidacji parku krajobrazowego oraz nadawania mu statutu oraz wyznaczanie obszaru chronionego krajobrazu jak również powoływania dyrektora parku krajobrazowego właściwym organem po dniu wejścia w życie ustawy jest sejmik województwa, a nie jak dotychczas właściwy wojewoda. Dodatkowo ustawodawca w art. 27 powołanej ustawy wskazał, iż do postępowania wszczęte i nie zakończonych przed wojewodą od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego zadania i kompetencje. Powyższe oznacza, iż pomimo że w art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) wskazano, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego, to jednak w związku z przeniesieniem kompetencji dotyczących parków krajobrazowych z wojewody na sejmik województwa właściwym organem do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest sejmik województwa. W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione Prezesa Rady Ministrów i za pośrednictwem tegoż organu wniesiono niniejszą skargę. Tymczasem w świetle powyższego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego powinien być Sejmik Województwa [...], a nie Wojewoda [...], i za pośrednictwem Sejmik Województwa [...] skarga winna zostać wniesiona do wojewódzkiego sądu administracyjnego właściwego miejscowo do rozpoznania sprawy. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jest ona niedopuszczalna. Z uwagi na powyższe skargę wniesioną za pośrednictwem organu, który utracił kompetencje do rozstrzygania danej sprawy należy uznać za niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.