II GSK 2468/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2137/13 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2137/13 oddalił skargę M.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Prezes Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) ustalił M.R. (dalej: skarżąca) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 542,37 zł. Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2013 r. skarżąca wystąpiła o umorzenie należności w wysokości 551,17 zł wraz z odsetkami, ewentualnie o rozłożenie jej spłaty na raty z uwagi na ciężką sytuację finansową. W uzasadnieniu podniosła, iż obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, utrzymuje siebie i dwoje dzieci z alimentów w łącznej wysokości 840 zł, niekiedy pomagają jej również rodzice. Pismem z dnia 23 maja 2013 r. skarżąca dodatkowo wskazała, iż nie posiada żadnych nieruchomości, zamieszkuje u swoich rodziców, nie posiada gospodarstwa rolnego, oświadczyła także, iż zaciąga pożyczki u znajomych celem opłaty rachunków. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], Prezes ARiMR odmówił umorzenia należności ustalonych decyzją własną z dnia [...] listopada 2008 r. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w stosunku do skarżącej nie zachodzą przesłanki warunkujące umorzenie należności głównej wraz z odsetkami, określone przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz. 1747, dalej: rozporządzenie z 21 grudnia 2010 r.) bowiem przepisy tego aktu nie przewidują możliwości umorzenia należności z uwagi na trudną sytuację majątkową, co podnosiła skarżąca. Prezes ARiMR stwierdził, iż w przypadku skarżącej nie zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, ponieważ nie można wykluczyć, że w przyszłości podejmie ona zatrudnienie i uzyska inne źródła dochodu, zaś koszty postępowania egzekucyjnego jako ustalane w formie procentowej w stosunku do egzekwowanej należności, nie będą w tej sprawie wysokie. Stwierdził też, że nie została również spełniona przesłanka określona w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r., bowiem kwota należności, o umorzenie której wnioskuje skarżąca, jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro. Po rozpoznaniu odwołania z dnia 13 czerwca 2013 r., uzupełnionego pismem z dnia 18 lipca 2013 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr (...), utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy aprobując w całości stanowisko organu I instancji, wskazał dodatkowo, iż skarżąca osiągnęła dochód z tytułu pracy: w 2011 r. w wysokości 913,70 zł oraz w 2012 r. w wysokości 710,00 zł, a nadto wyraża wolę spłaty należności z tytułu zaległości za energię elektryczną w wysokości 2.281,91 zł. Zdaniem organu, powoduje to, że skarżąca może przeznaczyć te same środki na spłatę nienależnie pobranych płatności, których wysokość jest kilkakrotnie mniejsza. Środki te mogą zostać również zajęte przez organ egzekucyjny. Minister zauważył także, iż skarżąca może podjąć pracę zarobkową i uregulować należność, za czym przemawia jej młody wiek, a także to, że jej kilkunastoletnie dzieci wykazują już pewną samodzielność, a nadto pozostają również pod opieką innych dorosłych członków rodziny, z którymi skarżąca zamieszkuje. Zaznaczył również, iż organ, w przypadku spełnienia przesłanek umorzenia może uwzględnić wniosek o umorzenie, lecz nie ma takiego obowiązku, poza sytuacją określoną w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r., który w sprawie nie zachodzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARiMR w całości, zarzucając naruszenie § 3 ust. 1 pkt 5 oraz § 6 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. oraz art. 7, 77, 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, że szczegółowe zasady i tryb umarzania należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej reguluje rozporządzenie z 21 grudnia 2010 r. § 4 ust. 1 tego aktu określa, że należność pieniężna umarzana jest z urzędu, a zatem organ zobowiązany jest do jej umorzenia, jeśli należność ta nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21.12.2006, str. 52, ze zm.). Sąd wskazał, że kwota nienależnie pobranej płatności wyniosła 542,37 zł, stąd należność ta nie podlegała umorzeniu na podstawie ww. przepisu. WSA zauważył również, że zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r., Prezes ARiMR ma możliwość, a zatem nie jest zobligowany, do umorzenia w całości lub w części należności z tytułu wypłaconych przez tę agencję środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji", Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w przypadku całkowitej nieściągalności należności, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek określonych w tym przepisie. Tak więc w przypadku spełnienia jednej z przesłanek określonych omawianym przepisem, organ może z urzędu (nawet bez wniosku strony) umorzyć należność przypadającą agencji płatniczej. Sąd I instancji uznał, że fakt pogorszenia sytuacji życiowej strony oraz brak majątku, niskie dochody i zły stan zdrowia nie stanowią – w świetle przepisów rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r. – samodzielnych przesłanek umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności, natomiast wskazane przez stronę okoliczności podlegają ocenie w świetle przesłanek o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia. WSA podniósł, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji organy administracyjne prawidłowo przyjęły i należycie uzasadniły stanowisko, że w sprawie nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Sąd zgodził się z dokonaną przez organy oceną, że niewątpliwie trudna sytuacja materialna, w której znajduje się skarżąca, nie uzasadnia uwzględnienia jej wniosku. Sąd podniósł, że w omawianym przepisie jest mowa o "uzasadnionym przypuszczeniu", przy czym chodzi tu o przypuszczenie organu oceniającego wniosek. Zatem uprawnione było przyjęcie, iż z uwagi na to, że skarżąca jest osobą młodą, poszukującą pracy, a także mającą predyspozycje do podjęcia zatrudnienia i zarobkowania, będzie ona w stanie zgromadzić – w tym również w systemie ratalnym – środki na pokrycie nie tyle samej dochodzonej należności, co choćby kwoty wyższej od kosztów jej dochodzenia i egzekucji. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze skarżącą, iż organ ma obowiązek przeprowadzić wyliczenie, czy "symulację" wysokości kosztów egzekucyjnych, wystarczy bowiem, że oceniając sytuację majątkową strony dojdzie do przekonania, że przypuszczalne jest, iż kwoty takie zostaną uzyskane. Zaaprobował stanowisko organu, zgodnie z którym, z uwagi na relatywnie niewielką wysokość należności głównej, koszty jej dochodzenia i egzekucji również będą niewielkie, a tym samym możliwe do wyegzekwowania od skarżącej. Sąd I instancji podkreślił też, że § 3 ust. 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r. oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza pewną swobodę w podejmowaniu rozstrzygnięć w omawianym przedmiocie. Negatywna ocena takich rozstrzygnięć musiałaby wiązać się z brakiem ich uzasadnienia, bądź też z takimi uzasadnieniami, które w żaden sposób nie przystawałyby do realiów konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, sytuacja taka nie występuje w rozpoznanej sprawie. Według WSA w W. konsekwencją stwierdzenia prawidłowego zastosowania omówionych wyżej regulacji jest nieuwzględnienie zarzutu naruszenia § 6 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., bowiem umorzenie odsetek może nastąpić jedynie wówczas gdy spełnione zostały przesłanki do umorzenia należności głównej. M.R. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię - § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. poprzez błędne uznanie, że nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności oraz przyjęcie, że konstrukcja uznania administracyjnego, na jakiej oparty jest wskazany przepis, pozwala organowi na swobodne podejmowanie rozstrzygnięć, - § 6 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. poprzez błędne uznanie, że nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności, a co za tym idzie uznanie, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia odsetek. 2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie wyroku poprzez nieodniesienie się do wszystkich sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów, przez co uzasadnienie wydanego orzeczenia jest zbyt ogólne i nie odpowiada określonym przepisami prawa wymogom. Naczelny Sąd Administracji zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej i zarzut naruszenia § 6 tego rozporządzenia sprowadzają się do zarzucenia Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni tych przepisów poprzez uznanie, że dokonując oceny czy w sprawie nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności, Sąd uznał, że dokując oceny spełnienia tej przesłanki należy brać pod uwagę nie tylko stan występujący w dacie orzekania w przedmiocie umorzenia, ale również w dalszej perspektywie czasowej, podczas gdy według strony ocenę "nieściągalności" należy odnosić do aktualnej sytuacji skarżącej, w przeciwnym wypadku ocena co do sytuacji finansowej skarżącej będzie całkowicie dowolna, będzie spekulacją nie mieszczącą się w "uzasadnionym przypuszczeniu". Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię ww. przepisów dokonaną przez Sąd I instancji. Brzmienie spornych przepisów nie daje podstawy do przyjęcia, że opierająca się na "uzasadnionym przypuszczeniu" ocena możliwości wyegzekwowania (lub nie) kwot wyższych niż koszty egzekucyjne ma odnosić się tylko do istnienia tych możliwości w dacie dokonywania oceny. Ponadto taka wykładnia przepisu byłaby nielogiczna i prowadziłaby do sytuacji, w której dłużnik znajdujący się chwilowo w trudnej sytuacji majątkowej unikałby spłaty należności (wobec ich umorzenia) pomimo posiadania w przewidywalnej perspektywie czasowej możliwości uzyskania środków na dokonanie spłaty. Oceny istnienia podstawy umorzenia należności na podstawie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 5 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. należy dokonywać biorąc pod uwagę "uzasadnione przypuszczenie" co do możliwości uzyskania przez dłużnika środków finansowych w kwocie odpowiadającej kosztom egzekucji, biorąc każdorazowo pod uwagę okoliczności rozstrzyganej sprawy, co do możliwości uzyskania środków finansowych w realnej pespektywie czasowej. W rozpoznanej sprawie takimi okolicznościami był stosunkowo młody wiek skarżącej i fakt poszukiwania przez nią pracy, na które to okoliczności słusznie wskazał WSA w uzasadnieniu wyroku. Dlatego zarzuty naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. NSA uznał za nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy przypomnieć, iż w przepisie tym ustawodawca określił niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia orzeczenia, do których zaliczył zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponieważ adresatem uzasadnienia wyroku jest także Naczelny Sąd Administracyjny, okoliczność ta powoduje, że na wojewódzkim sądzie administracyjnym spoczywa obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie ustawowo wymagane elementy, a wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia zostało przedstawione w sposób pełny i pozwalający na dokonanie kontroli podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia zarówno w zakresie stanu faktycznego jak i zastosowanej podstawy prawnej. W zakresie uzasadnienia niespełnienia rozpatrywanej w sprawie przesłanki umorzenia zadłużenia skarżącej, czyli istnienia lub nieistnienia uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności, wystarczające było przyjęcie uzasadnionego założenia, że strona jako osoba stosunkowo młoda i poszukująca pracy zgromadzi środki na pokrycie nie tyle samej dochodzonej należności, co choćby kwoty wyższej od kosztów jej dochodzenia i egzekucji, co zostało wyżej wyjaśnione. Sąd I instancji odniósł się również do trudnej sytuacji skarżącej trafnie wskazując, że fakt pogorszenia sytuacji życiowej strony oraz brak majątku, niskie dochody i zły stan zdrowia nie stanowią – w świetle przepisów rozporządzenia z 21 grudnia 2010 r. – samodzielnych przesłanek umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Dlatego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z wyżej wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.