I OSK 82/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 456/13 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia odwołania postanawia: 1. sprostować postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 456/13 w ten sposób, że w dwunastym wierszu od góry po słowach "w przedmiocie" zamiast "stwierdzenia niedopuszczalności odwołania" wpisać "odmowy przyjęcia odwołania"; 2. oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 7 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 456/13 odrzucił skargę J. S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. W pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko P. K. – referentowi Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...]. Następnie orzeczeniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), uznając P. K. w części winnym zarzucanego mu czynu, odstąpił od ukarania, a w pozostałym zakresie uniewinnił obwinionego. Od orzeczenia tego J. S. złożył odwołanie, w którym zarzucił organowi I instancji bezpodstawne przyjęcie, że P. K. nie przekroczył swoich uprawnień i nie dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego, a ponadto wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez wymierzenie policjantowi kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Komendant Wojewódzki Policji [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 135k ust. 3 ustawy o Policji, odmówił przyjęcia odwołania J. S. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że pokrzywdzonemu odwołanie przysługuje jedynie od orzeczenia umarzającego postępowanie dyscyplinarne. W niniejszej sprawie postępowanie dyscyplinarne zostało zakończone innym rozstrzygnięciem. Dlatego złożone przez J. S. odwołanie należało uznać za niedopuszczalne i odmówić jego przyjęcia. Na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] maja 2013 r. J. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Domagał się w niej uchylenia zaskarżonego postanowienia i przyjęcia odwołania do merytorycznego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji [...] wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że została ona złożona przez osobę nieuprawnioną. Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), odrzucił skargę J. S. W pisemnych motywach Sąd I instancji wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy o Policji, która w rozdziale 10 reguluje kwestie dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej policjantów. Stosownie do przepisów zawartych w tym rozdziale, organ dyscyplinarny ma obowiązek zawiadomienia pokrzywdzonego o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, gdy na jego wniosek zostało zainicjowane postępowanie dyscyplinarne. Zgodnie zaś z art. 135 ust. 2 ustawy o Policji, pokrzywdzonemu doręcza się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz orzeczenie o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego, jeżeli złożył on wniosek o jego wszczęcie. Przepisy prawa nie przewidują zatem doręczenia pokrzywdzonemu orzeczenia dyscyplinarnego. Fakt doręczenia pokrzywdzonemu orzeczenia dyscyplinarnego nie powoduje, że staje się on stroną postępowania dyscyplinarnego. Ustawa o Policji w art. 138 stanowi, że od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika, że prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na orzeczenia dyscyplinarne przysługuje jedynie policjantowi. Zatem J. S., który w postępowaniu dyscyplinarnym ma status pokrzywdzonego, legitymacji skargowej nie posiada. Z tych też względów jego skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W skardze kasacyjnej J. S., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez uznanie, że skarga jest z innych przyczyn niedopuszczalna, podczas gdy pokrzywdzony jest legitymowany do złożenia takiej skargi oraz 2) naruszenie art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez niezapewnienie skarżącemu kasacyjnie prawa do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu także, wówczas gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe, podczas gdy skarżącemu przysługuje prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia naruszającego jego prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony wprost w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili ich podjęcia . Poddanie kontroli sądu administracyjnego wykonywania administracji publicznej nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej objęta została taką kontrolą. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej jako "P.p.s.a."), który enumeratywnie wylicza konkretne formy działania administracji publicznej objęte kognicją sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Kognicja sądów administracyjnych może być kreowana także przez przepisy szczególne, co znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Postanowienie to dotyczyło odmowy przyjęcia odwołania J. S. od orzeczenia dyscyplinarnego powołanego organu, a nie – jak wskazał Sąd I instancji – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 135k ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), jeżeli odwołanie zostało wniesione po terminie lub przez osobę nieuprawnioną albo jest niedopuszczalne, wyższy przełożony dyscyplinarny odmawia przyjęcia odwołania. Odmowa taka stanowi odrębną instytucję i przy jej stosowaniu nie można posługiwać się nomenklaturą przyjętą w przepisach regulujących odrębne rodzaje postępowań. Powyższa niedokładność w określeniu przez Sąd I instancji przedmiotu kontrolowanego przezeń postanowienia podlegała sprostowaniu z urzędu, w trybie art. 156 § 1 - 3 w zw. z art. 166 P.p.s.a. Dlatego w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 postanowienia. W dalszej kolejności rozważenia wymaga, czy zaskarżone przez J. S. postanowienie podlega kognicji sądu administracyjnego. Należy w związku z tym przypomnieć, że – jak to wynika z powołanego na wstępie art. 3 § 2 P.p.s.a. – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg wyłącznie na niektóre kategorie postanowień, w tym na określone postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Tymczasem kwestionowane przez skarżącego postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] zostało wydane w postępowaniu dyscyplinarnym, które nie jest takim postępowaniem administracyjnym. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w Rozdziale 10 "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" zawiera regulację materialnoprawną odpowiedzialności policjantów, jak i regulację procesową postępowania dyscyplinarnego. Regulacja postępowania dyscyplinarnego jest unormowaniem pełnym w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia. Jedynie w art. 135p ust. 1 ustawy o Policji zawarte jest odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Przewidziano tam, że w zakresie nieuregulowanym w omawianej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się również art. 184 Kodeksu postępowania karnego. Ustawa o Policji w zakresie postępowania dyscyplinarnego nie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie odesłanie zawarte było w § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. z 1998 r. Nr 4, poz. 14), które utraciło moc obowiązującą. Art. 1 pkt 1 i pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstawy do stosowania do postępowania dyscyplinarnego przepisów tego Kodeksu. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się zatem do postępowania dyscyplinarnego policjantów. Skoro postępowanie dyscyplinarne policjantów nie jest postępowaniem administracyjnym, to żadne z postanowień wydawanych w toku takiego postępowania nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Kognicją sądów administracyjnych na wskazanej podstawie – czego nie dostrzega skarżący kasacyjnie – objęte są wyłącznie postanowienia, które zapadły w toku postępowania będącego postępowaniem stricte administracyjnym. Warunek ten w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony. Oznacza to, że kwestionowane przez J. S. postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. W tej sytuacji rozważyć jeszcze należy, czy podstawę zaskarżenia kwestionowanego postanowienia mogły stanowić przepisy ustaw szczególnych, do których odsyła art. 3 § 3 P.p.s.a. Ustawa o Policji w art. 134i ust. 1 pkt 2 stanowi, że przełożony dyscyplinarny, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego może wszcząć postępowanie dyscyplinarne na wniosek pokrzywdzonego. Stosownie zaś do treści art. 134i ust. 3 przełożony dyscyplinarny zawiadamia (...) pokrzywdzonego o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego i wyniku tego postępowania, przesyłając odpis wydanego orzeczenia lub postanowienia. Oznacza to, że organ dyscyplinarny, tylko w przypadku gdy wszczął postępowanie dyscyplinarne na wniosek pokrzywdzonego, ma obowiązek zawiadomić pokrzywdzonego o wszczęciu tego postępowania oraz o wyniku tego postępowania poprzez przesłanie mu odpisu orzeczenia dyscyplinarnego lub postanowienia. Stosownie do treści art. 135 ust. 2 ustawy o Policji pokrzywdzony, jeżeli złożył wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, może wnieść odpowiednio zażalenie lub odwołanie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz na orzeczenie o umorzeniu tego postępowania. W myśl zaś art. 135 ust. 3 ustawy o Policji przełożony dyscyplinarny odmawia przyjęcia odwołania, w drodze postanowienia, jeżeli zostało wniesione m.in. przez osobę nieuprawnioną. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Oznacza to, że pokrzywdzonemu w postępowaniu dyscyplinarnym przysługują środki prawne wyłącznie od wskazanych wyżej aktów, to jest zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz odwołanie od orzeczenia o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego. Ustawodawca nie przyznał mu natomiast prawa do skutecznego zwalczania innych postanowień i innych orzeczeń wydawanych w przedmiotowym postępowaniu. Bezsporne ponadto jest, że skoro postanowienie przewidziane w 135 ust. 3 ustawy o Policji jest ostateczne, to zarówno pokrzywdzonemu jak i obwinionemu w postępowaniu dyscyplinarnym nie przysługują od niego żadne środki prawne. Zgodnie z art. 138 ustawy o Policji od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepisy omawianej ustawy szczególnej ograniczają nie tylko kontrolę sądową do wskazanej kategorii aktów podejmowanych w postępowaniu dyscyplinarnym, ale także przyznają legitymację skargową w tym zakresie wyłącznie wskazanemu podmiotowi. Bezbłędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że skoro prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego określonych aktów podejmowanych w postępowaniu dyscyplinarnym ustawodawca przyznał jedynie policjantowi, to pokrzywdzony legitymacji takiej nie posiada. Z tych względów złożona do WSA we Wrocławiu skarga na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] maja 2013 r. jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Zarzut dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jest zatem całkowicie bezzasadny. Orzeczenie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi J. S. prawa bowiem nie narusza. Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut dotyczący złamania art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wskazać bowiem należy, że wymóg zastosowania właściwych procedur odwoławczych, stosownie do treści art. 13 EKPCz, jest aktualny wtedy, gdy w grę wchodzi naruszenie praw i wolności podstawowych gwarantowanych Konwencją. Powołany przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Wynika z tego, że każda osoba domagająca się, w sposób dający się uzasadnić, uznania za pokrzywdzoną w związku z naruszeniem Konwencji, powinna mieć do dyspozycji środek odwoławczy umożliwiający rozpatrzenie jej sprawy i w razie potrzeby naprawienie szkody (M.A. Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2010, s. 732). Zasadność zarzutu naruszenia art. 13 EKPCz ocenić zatem trzeba w kontekście tego, czy w rozpoznawanej sprawie prawa J. S. należą do takiej kategorii praw podstawowych, zaś dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, związanego dyspozycją art. 183 § 1 P.p.s.a., wiążące są w tym zakresie zarzuty podmiotu występującego ze skargą kasacyjną wskazane w jej podstawach. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać jedynie naruszenie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Wynika stąd, że podstawy te muszą być określone w sposób precyzyjny przez wnoszącego skargę kasacyjną. Rozpoznawana skarga kasacyjna w tym zakresie nie spełniała warunków koniecznych dla prawidłowego rozpoznania zarzutu naruszenia art. 13 EKPCz, który nie został powiązany z żadnym innym zarzutem dotyczącym naruszenia praw gwarantowanych przez Konwencję. Dodać również należy, że wymierzanie policjantom kar dyscyplinarnych ustawodawca pozostawił w gestii wyłącznie właściwych przełożonych. Wynik postępowania dyscyplinarnego, nawet gdy nie satysfakcjonuje pokrzywdzonego, nie pozbawia go prawa do dochodzenia swych roszczeń w innym odrębnym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają w sprawie zastosowania, bowiem o kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzyga się w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, podczas gdy przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 156 § 1-3 w zw. z art. 166 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.