II GSK 366/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. M. Spółki z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 października 2013 r. sygn. akt II SA/Op 230/13 w sprawie ze skargi S. K. M. Spółki z o.o. w M. na decyzję Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną I. Wyrokiem z 7 października 2013r. sygn. akt: II Op 230/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę S. K. M. Sp. z o.o. w M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z [...] marca 2013r., nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych. Referując stan sprawy Sąd I instancji podał, że S. K. M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w K. o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2012, deklarując 110 działek ewidencyjnych, wchodzących w skład gruntów rolnych. Do jednolitej płatności obszarowa (JPO) zadeklarowała 85 działek rolnych oznaczonych literami od A do Z o łącznej powierzchni 1.514,93 ha, do uzupełniającej płatność obszarowej (UPO) 38 działek rolnych oznaczonych literami od A1 do Z1 o łącznej powierzchni 1.185,97 ha, a do płatności uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (JPO_TUZ) 45 działek rolnych o łącznej powierzchni 276,96 ha. Spółka wskazała między innymi działki rolne oznaczone jako AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1, o łącznej powierzchni 47,44 ha podając, że znajdują się one na działkach ewidencyjnych nr 299, 300, 301, a także działki rolne oznaczone jako JJ/JJ1, KK/KK1, XX/XX1, YY/YY1, o łącznej powierzchni 47,44 ha, znajdujące na działce ewidencyjnej nr 337. Organ wzywał Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku. W dniu 22 stycznia 2013r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którą przyznał Spółce płatności na rok 2012r. w łącznej wysokości 1.165.696,18 zł, w tym z tytułu: jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 1.002.241,39 zł (wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 71.185,51 zł); uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych (UPO) w wysokości 122.914,51 zł (wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 118.130,83 zł); uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (JPO_TUZ) w wysokości 40.540,28 zł (wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 32.271,61 zł). Organ wskazał, że w sprawie przeprowadzona została kontrola administracyjna, w toku której dokonano pomiaru działek rolnych na ortofotomapach cyfrowych z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych (GIS) i ustalono powierzchnię stwierdzoną w oparciu o powierzchnię wyliczoną na podstawie danych wektorowych pozyskanych z obrazu ortofotomapy. W wyniku tej kontroli wykryto błąd dotyczący zawyżenia dopuszczalnych typów użytków uprawnionych do uzyskania płatności obszarowych dla działek ewidencyjnych tworzących działki rolne DD/DD1, CM, BF, H/H1, EE, o łączną powierzchnię 1,18 ha. Ponadto, w trakcie postępowania wykryto błąd dotyczący powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej o numerze 337, który został spowodowany podwójną deklaracją działek rolnych położonych na tejże działce. Organ wyjaśnił, że w pierwotnym wniosku strona na działce ewid. nr 337 zdeklarowała działki rolne oznaczone jako JJ/JJ1, KK/KK1, XX/XX1 i YY/YY1 o łącznej powierzchni gruntów rolnych 47,44 ha, a następnie - dokonując korekty wniosku - na tej samej działce ewid. nr 337 zdeklarowała też działki rolne oznaczone jako AZ/AZ1, BB/BB1, BA/BA1 i BC/BC1 o łącznej powierzchni 47,44 ha. Uzasadniając wysokość przyznanych płatności organ wskazał, że przyczyną ich pomniejszenia były stwierdzone rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku dla poszczególnych grup upraw, a powierzchnią ustaloną w kontroli administracyjnej, w konsekwencji czego z płatności wykluczono zawyżoną powierzchnię zadeklarowanych działek rolnych. Stosownie do tych ustaleń przyjął, że: - powierzchnia działek rolnych zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej i kwalifikowana do tej płatności wynosiła 1.514,93 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła 1.466,31 ha; - powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do przyznania uzupełniającej płatności i kwalifikowana do tej płatności wynosiła 1.185,97 ha, a stwierdzona w trakcie kontroli wyniosła 1.138,08 ha; - powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych wynosiła 276,96 ha, stwierdzona w trakcie kontroli wyniosła 276,59 ha, a powierzchnia maksymalna ustalona na podstawie §6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 9 marca 2009r., wynosi 237,18 ha. Wyliczając wysokość płatności, przy uwzględnieniu stawek określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 listopada 2012r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2012r. (Dz. U. z 2012r., poz. 1308), zwanego dalej rozporządzeniem z 23 listopada 2012r., organ podał, że: - przy ustalaniu kwoty jednolitej płatności obszarowej wyliczona procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wynosi 3,3158%, co uzasadniało zastosowanie sankcji z art. 58 akapitu pierwszego rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, s. 65, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1122/2009. - przy ustalaniu kwoty uzupełniającej płatności procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wynosi 4,208%, co uzasadniało zastosowanie art. 58 akapitu pierwszego rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z §17 rozporządzenia z 9 marca 2009r. oraz zastosowanie zmniejszenia płatności zgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z 24 lipca 2012r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012. - przy ustalaniu kwoty uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych zastosowano zmniejszenia płatności zgodnie z wytycznymi z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z 24 lipca 2012r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012. Na skutek rozpoznania odwołania, decyzją z [...] marca 2013r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan prawny znajdujący zastosowanie w sprawie wskazał na regulacje art. 1, art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1- 3, art. 7 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 4, art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 lutego 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 1164), zwanej w dalszej części ustawą, art. 6 ust. 1, art. 12, art. 14 ust. 1 i ust. 3, art. 26 ust. 1, art. 28 ust. 1 lit. c, art. 57 ust. 3 i art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, art. 7 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, s. 16, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 73/2009, art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 z 20 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE L z 21 grudnia 2006r.). Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do przebiegu postępowania, w szczególności metodyki ustalania i uznawania powierzchni deklarowanych przez wnioskodawców gruntów rolnych wyjaśnił, że weryfikacja danych przez organ, czyli tzw. kontrola administracyjna odbywa się w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS, a podstawę prawną kontroli wniosków z wykorzystaniem tej bazy stanowi art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Podał, że system ten pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. Przy jego budowie, za działkę odniesienia przyjęto działkę ewidencyjną i stanowi on jedną centralną bazę danych, przez co granice i powierzchnie działek ewidencyjnych (referencyjnych) stanowią uniwersalną bazę do wyliczenia powierzchni odniesienia w LPIS dla różnych schematów pomocowych. Dokonując merytorycznej analizy organ wskazał, że właśnie na podstawie danych LPIS ustalono maksymalną powierzchnię uprawnioną dla wszystkich wykazanych we wniosku działek rolnych, w tym deklarowanych DD/DD1, CM, BF, H/Hl, EE, będących przedmiotem nieprawidłowości, znajdujących się na konkretnych działkach ewidencyjnych. Ustalona powierzchnia dla wymienionych działek ewidencyjnych, oznaczana jako PEG (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza), jest maksymalną powierzchnią, do której producent rolny może ubiegać się o pomoc. Najważniejszym aspektem kontroli administracyjnej na tym etapie, kluczowym dla strony, jest zatem ustalenie, że powierzchnia gruntów rolnych uprawnionych do płatności JPO, UPO i JPO_TUZ jest inna niż powierzchnia deklarowana przez stronę we wniosku. Drugim istotnym aspektem jest analiza całości materiału dowodowego, w tym samego wniosku. Wskazując, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ ma możliwość weryfikacji zawartych we wniosku deklaracji producentów w celu ustalenia faktycznej powierzchni gruntów rolnych będących w posiadaniu producentów rolnych i zgłoszonych do dopłat, organ odwoławczy podkreślił, że istotą jest wnioskowy charakter sprawy. Powoduje on, że to strona kształtuje zakres swojego żądania, a organ administracji publicznej nie ma możliwości modyfikowania deklaracji wyrażonej we wniosku. Ciąży na nim jedynie obowiązek prawidłowej weryfikacji całego materiału dowodowego (wniosku). W odniesieniu do wniosku strony, organ uznał za istotne to, że zadeklarowane we wniosku działki ewid. nr 299, 300, 301, a także działki nr 300 i 301 wskazane następnie w korekcie wniosku z 10 maja 2012r., nie figurowały w ewidencji gruntów. Powołując art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 organ uznał, że skoro strona zadeklarowała grunty zarówno na nieistniejących już działkach ewidencyjnych nr 299, 300, 301, jak i na działce nr 337, to tym samym zwiększyła powierzchnię swojego gospodarstwa, co w konsekwencji mogło doprowadzić do przyznania płatności do obszaru większego niż faktyczne jest użytkowany przez wnioskodawcę. Na tej podstawie organ przyjął, że powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych nr 299, 300, 301 stanowi powierzchnię zawyżoną. II. Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w której zarzuciła: - naruszenie art. 107§1 i §3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się w jakimkolwiek zakresie do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, dowodów oraz zapatrywań, co powoduje, że nie można ustalić, jakie fakty organ uznał za udowodnione, z jakich przyczyn odmówił wiarygodności dowodom podnoszonym przez skarżącą i w oparciu o jakie przepisy prawa nie uwzględnił odwołania; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie w związku z zaniechaniem przez organ pierwszej instancji czynności mających prowadzić do faktycznego wyjaśnienia wątpliwości i ewentualnego umożliwienia wnioskodawcy sprostowania oczywistych omyłek w czasie rozpoznawania wniosku; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania, polegający na fałszywej subsumcji i uznaniu przez organ, że doszło ze strony wnioskodawcy do zaniedbań lub celowego działania, które w efekcie zobligowały organ orzekający do zastosowania obniżek na zasadzie art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, podczas gdy w rzeczywistości niewątpliwe okoliczności sprawy, a w szczególności podjęte na wezwanie organu czynności uzupełniające wniosek nie uprawniały w jakimkolwiek zakresie do takiej oceny; - naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez konsekwentne pomijanie w postępowaniu słusznego interesu wnioskodawcy oraz art. 8 i art. 9 K.p.a.; Odpowiadając na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wniósł o oddalenie skargi. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga była niezasadna. W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji podał, że ocenie Sądu podlegała decyzja przyznająca skarżącej Spółce płatności obszarowe na rok 2012. Materialnoprawną podstawą prawną działania organów w niniejszej sprawie były przepisy powołanych już wyżej aktów, a to ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zwanej nadal ustawą oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, a także aktów wspólnotowych, tj. rozporządzenia nr 1122/2009 i rozporządzenia nr 73/2009. Zgodnie z art. 1 ustawy, określa ona zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wskazanych w niej płatności, w tym płatności bezpośredniej, uzupełniającej i specjalnej, określonych w przepisach wymienionych aktów Unii Europejskiej, jak również zasady i tryb przyznawania rolnikom wskazanych płatności, przeprowadzania kontroli oraz wypłaty rolnikom oznaczonych płatności w zakresie nieokreślonym we wskazanych przepisach Unii Europejskiej lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Zasady i tryb przyznawania płatności zostały jednak uregulowane również w przepisach wspólnotowych, do których w ustawie są liczne odesłania. Z uwagi na konstytucyjną zasadę nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, określonym sformułowaniom i pojęciom zawartym w przepisach prawa krajowego należy tym samym nadawać takie znaczenie, jakie zostało im nadane w aktach prawa wspólnotowego, jak również przy ich stosowaniu uwzględniać należy wynikające z tych aktów cele i zasady udzielania wsparcia rolnikom. Wymogi, jakie powinien spełniać rolnik ubiegający się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, określone zostały art. 7 ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 7 ust. 2, ust. 2a i ust. 2b ustawy, spełnienie tych warunków, uprawnia również do przyznania płatności uzupełniającej oraz specjalnej płatności obszarowej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy płatności te przysługują do powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Przez grunty rolne, w myśl art. 2 pkt 16 ustawy, należy rozumieć grunty, o których mowa w art. 124 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, a więc grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe oraz grunty obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji, o których mowa w art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009. W kwestii reguł proceduralnych obowiązujących w postępowaniu o przyznanie płatności przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zasadniczo zatem przyjąć można, że w zakresie nieuregulowanym w przepisach wspólnotowych, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, jeśli nie narusza to określonych w nich zasad i warunków dotyczących przyznawania płatności, do postępowania prowadzonego w tym przedmiocie zastosowanie mają przepisy ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 dalej -K.p.a.) W art. 3 ust. 2 i 3 ustawy określone zostały jednak unormowania proceduralne szczególne w stosunku do przewidzianych w K.p.a., odnoszące się do naczelnych zasad postępowania, tj. prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), postępowania dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), informowania (art. 9 K.p.a.) oraz czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), a także wyłączone zostało zastosowanie art. 81 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy, obowiązek organu określony w art. 7 K.p.a., polegający na podejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także będący jego wyrazem obowiązek z art. 77§1 K.p.a., polegający na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, ograniczone zostały jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Jednocześnie, na mocy art. 3 ust. 3 ustawy, ciężar udowodnienia danego faktu przeniesiony został na osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Ustawodawca zrezygnował też z ustalonego w art. 7 K.p.a. wymogu uwzględniania przy rozpoznaniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony. Na mocy art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy ograniczona została również określona w art. 9 K.p.a. zasada należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. Przepis ten przewiduje bowiem, że organ zobowiązany jest do udzielania stronom pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jedynie na ich żądanie. To oznacza, że brak stosownego żądania strony wyłącza możliwość postawienia organowi zarzutu naruszenia wskazanego obowiązku związanego z zasadą informowania stron. Rozwiązania przyjęte w art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy powodują, że to strona w postępowaniu o przyznanie płatności musi wykazać się aktywnością w gromadzeniu i przedstawianiu dowodów. Nie może też oczekiwać od organu, że z urzędu będzie on podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i informował ją o wszystkich istotnych okolicznościach, w tym o konsekwencjach nieprawidłowości ujawnionych w toku postępowania. Organ powinien jednak umożliwić stronie składanie wyjaśnień, poprzez wezwanie do ich złożenia na podstawie art. 50§1 K.p.a., jeśli dostrzeże, że są one niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy lub wykonania czynności urzędowych. Podejmując działania w tym zakresie, a także wydając rozstrzygnięcie w oparciu o złożone wyjaśnienia, stosownie do art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, organ nie może jednak naruszać przepisów Unii Europejskiej określających zasady i warunki przyznawania płatności w tym m.in. przepisów rozporządzenia nr 73/2009 i nr 1122/2009. Powinien również mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie przyznania płatności na podstawie ustawy ma charakter wnioskowy i to strona jest podmiotem, który decyduje o zakresie wniosku, a tym samym zakresie postępowania. Postępowanie dotyczące przyznania płatności prowadzone jest na wniosek, przesądza treść art. 19 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 18 ust. 1 ustawy, który stanowi, że płatności obszarowe, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu są przyznawane na wniosek rolnika. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy, wniosek ten należy złożyć w terminie od 15 marca do 15 maja, przy czym - stosownie do art. 25 ust. 1 i ust. 6 ustawy - wymagane jest, aby wniosek został złożony na formularzu opracowanym przez agencję i spełniał wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 39, poz. 215, ze zm.), zwanego rozporządzeniem z 11 marca 2010r. Zasadnicza kwestia sporna w sprawie, sprowadzała się natomiast do oceny prawidłowości działania organu, tj. do rozstrzygnięcia, czy dostrzeżone przez organ wadliwości wyłączające przyznanie płatności do części gruntów rolnych, a dotyczące zawyżenia deklarowanego obszaru, mogły stanowić postawę do zastosowania art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, czy też przed dokonaniem oceny wniosku organ zobowiązany był podjąć czynności zmierzające do ich usunięcia i dopiero po ich wyeliminowaniu wydać decyzję W §2 rozporządzenia z 11 marca 2010r. wskazane zostały wymagania, jakie poza elementami podania określonymi w przepisach K.p.a., z wyłączeniem adresu, powinien spełniać wniosek. W §3 ust. 1 rozporządzenia określono natomiast, że wniosek zawiera również oświadczenia i zobowiązania związane z płatnościami jakich dotyczy. Stosownie do §3 ust. 2, oświadczenia te odnoszą się przede wszystkim do powierzchni działek ewidencyjnych oraz powierzchni gruntów rolnych na wskazanych działkach ewidencyjnych oraz sposobu ich wykorzystania. Stanowią one zatem podstawę do określenia zakresu żądania wniosku i ustalenia zakresu uprawnienia do płatności. Konsekwencją złożenia wniosku jest natomiast to, że rolnik odpowiada za jego treść i powinien liczyć się z wszelkimi następstwami jego złożenia, przewidzianymi w przepisach regulujących przyznanie płatności. Jednocześnie, organ zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek w zakresie żądania zgłoszonego przez wnioskodawcę i nie może tego wniosku samodzielnie modyfikować. Związany jest bowiem danymi wynikającymi z oświadczeń zawartych we wniosku. Sprawdzając, czy wniosek spełnia ustalone w przepisach wymagania, organ może jedynie wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku na podstawie art. 64§2 K.p.a., bądź - stosownie do art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 - do poprawienia jego oczywistych błędów. Może również, na zasadzie art. 50§1 K.p.a., wezwać stronę do złożenia wyjaśnień co do dostrzeżonych nieprawidłowości, jeśli jest to konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. W żadnym z tych trybów nie może jednak wzywać do zmiany treści merytorycznej wniosku i określenia innego zakresu żądania, jeśli dostrzeże jakieś nieprawidłowości w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się sformalizowany charakter postępowania o dopłaty i wskazuje, że wprawdzie nie można generalnie wyłączyć w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych obowiązków organu wynikających z przepisów art. 7 i 9 K.p.a., to jednak nie mogą one być tak daleko posunięte, aby organ miał ponosić odpowiedzialność za stronę merytoryczną wniosku producenta rolnego. Organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego co do treści wniosku, w celu jego zmiany, tak aby był on zgodny z interesem strony. Wniosek o przyznanie dopłat do gruntów rolnych zawiera bowiem oświadczenie producenta rolnego i dlatego to na nim spoczywa ciężar złożenia korekty wniosku, jeśli chce uniknąć przewidzianych w art. 58 bądź w art. 60 rozporządzenia nr 1122/2009 konsekwencji, związanych ze złożeniem we wniosku oświadczenia niezgodnego ze stanem rzeczywistym. Możliwość wprowadzenia przez rolnika zmian w treści wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidziana została w art. 14 ust. 1 i art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Jest ona jednak wyłączona w przypadku, kiedy to organ, a nie rolnik z własnej inicjatywy, dostrzegł błąd. Ograniczenia w tym zakresie wynikają wprost z art. 14 ust. 3 i art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. O ile bowiem przepis art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 przewiduje, że po wygaśnięciu terminu składania pojedynczego wniosku można dodać do pojedynczego wniosku poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności, jak również można dokonać zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy odnośnie poszczególnych działek rolnych lub odnośnie uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku, pod warunkiem że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy, to zgodnie z art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 poprawki te są nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości, jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości. Podobnie stanowi również art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, który w odniesieniu do wycofania wniosku o przyznanie płatności, dopuszczalnego na mocy art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, przewiduje, że nie jest ono dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości, jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości. Nie można przyjąć, że zmiana zakresu wniosku może być dokonana w każdym czasie w trybie art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009. Przepis ten dopuszcza bowiem poprawianie we wniosku jedynie oczywistych błędów. Za oczywisty błąd nie może być natomiast uznana nieprawidłowość mająca wpływ na zakres żądania, która może być usunięta w trybie art. 14 lub art. 25 rozporządzenia. Nie można mówić o oczywistym błędzie jeśli odnosi się on do okoliczności faktycznych, podlegających ocenie merytorycznej, od których zależy przyznanie i wielkość przyznanych płatności oraz stanowiących podstawę do zastosowania sankcji przewidzianej za podanie we wniosku informacji niezgodnych ze stanem rzeczywistym. Oznacza to, że we wskazanym trybie nie mogą być zmieniane dane zawarte we wniosku, bezpośrednio oddziaływujące na sferę prawną wnioskodawcy, w tym dotyczące powierzchni gruntów rolnych, których dotyczy wniosek o płatności. Za omyłkę podlegającą sprostowaniu we wskazanym trybie może zostać uznany jedynie błąd oczywisty, a więc taki, który może zostać wykryty na podstawie samej treści wniosku, a nie w wyniku dokonywania oceny warunków kwalifikowalności do pomocy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków. Stosownie do tego, w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy przewidziano, że z zastrzeżeniem art. 31a i 32 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm. Jak stanowi natomiast art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, kontrole administracyjne pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Na tle wskazanych regulacji stwierdzić należy, że dopiero przeprowadzenie kontroli administracyjnej pozwala na dokonanie ustaleń odnośnie spełnienia wymogów przyznania płatności oraz potwierdzenia istniejących nieprawidłowości, w tym dotyczących różnicy między działkami rolnymi zdeklarowanymi we wniosku, a działkami zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Za oczywistą omyłkę nie może być zatem uznany błąd, którego ustalenie wymaga przeprowadzenia kontroli oraz dokonania oceny w zakresie spełnienia wymogów przyznania płatności. W odniesieniu do działek rolnych DD/DD1, CM, BF, H/H1, EE, strona zawyżyła powierzchnię działek rolnych w stosunku do obszaru zatwierdzonego. Spółka nie dokonała korekty wniosku co do wskazanych działek w trybie art. 14, czy też art. 25 rozporządzenia nr 1122/2009, zatem organ dokonując oceny zobowiązany był przeprowadzić weryfikację danych wskazanych we wniosku strony odnośnie tych działek. Podstawą do zastosowania sankcji z art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, polegającej na obliczeniu wysokości przyznanej jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniającej na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, była jednak nie tylko powyższa nieprawidłowość, ale również stwierdzenie nieprawidłowości dotyczącej działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr 377. O ile bowiem w odniesieniu do działek rolnych DD/DD1, CM, BF, H/H1, EE stwierdzono zawyżenie upraw o 1,18 ha, to w odniesieniu do działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr 377 stwierdzono zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności o 47,44 ha, co było skutkiem podwójnego zadeklarowania działek rolnych na tej działce. W wyniku tego, łączna różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a powierzchnią kwalifikowaną działek rolnych wyniosła w odniesieniu do płatności jednolitej 48,62 ha, natomiast w odniesieniu do płatności uzupełniającej wyniosła 47,89 ha i tym samym różnica przekraczała 3% powierzchni zatwierdzonej do płatności. Rozstrzygnięcie dotyczące przyznania płatności jednolitej i uzupełniającej wydano prawidłowo na podstawie art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009. Organ związany był danymi zawartymi we wniosku, w którym zadeklarowano zarówno działki AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1, jak i działki XX/XX1, YY/YY1, JJ/JJ1, KK/KK1. Przed stwierdzeniem nieprawidłowości Spółka w odniesieniu do gruntów, jakie przypisała do nieistniejących działek ewidencyjnych, nie dokonała natomiast korekty wniosku o płatności poprzez wycofanie z niego działek, które zostały podwójnie zadeklarowane. Na skutek korekty nie zmienił się zakres żądania określony we wniosku, gdyż nadal były nim objęte zarówno działki rolne AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1, jak i działki rolne XX/XX1, YY/YY1, JJ/JJ1, KK/KK. Błąd w złożonym wniosku, dotyczący działek AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1, dostrzegł organ, a nie wnioskodawca. Z tego powodu, po wezwaniu strony do złożenia wyjaśnień - w którym organ wskazał dostrzeżone nieprawidłowości wniosku, dotyczące ww. działek rolnych - nie było możliwe dokonanie w trybie art. 14 i art. 25 rozporządzenia nr 1122/2009 korekty wniosku, poprzez wycofanie wniosku w części obejmującej działki AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1 albo działki XX/XX1, YY/YY1, JJ/JJ1, KK/KK. W konsekwencji prawidłowo dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, w rozpoznawanej sprawie organ zasadnie uznał, że zaistniały podstawy do zastosowania sankcji z art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 w odniesieniu do przyznanych płatności jednolitej i uzupełniającej podstawowej. Na podstawie tego przepisu organ właściwie wyliczył wysokość przyznanych płatności oraz kwotę ich pomniejszenia, stosując stawki ustalone w rozporządzeniach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 listopada 2012r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2012r. (Dz. U. z 2012r. poz. 1308) oraz w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2012r. (Dz. U. z 2012r. poz. 1309). IV. S. K. M. Sp. z o.o. działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu zarzuciła: -naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na: -wydaniu orzeczenia w oparciu o wadliwą decyzję administracyjną Nr [...], która nie odpowiada wymogom takiego orzeczenia, a w szczególności warunkom o jakich mowa w art. 107§1 i §3 k.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne i prawne nie nawiązuje w jakimkolwiek zakresie do zarzutów dowodów oraz zapatrywań, jakie podnosiła skarżąca-stad nie sposób ustalić jakie fakty uznał organ za udowodnione z jakich przyczyn odmówił wiarygodności innym dowodom podnoszonym przez skarżącą i w oparciu o jakie przepisy prawa uznał ostatecznie, że skarżąca nie ma racji w zakresie pretensji podnoszonych jej odwołaniem, -błędnej wykładni procesowego prawa administracyjnego, które w zaskarżonym orzeczeniu zmaterializowało się we wnioskowaniu, że błędy organu I instancji i II instancji polegające na poniechaniu wykonania niezbędnych merytorycznych czynności administracyjnych w toku postępowania przez Kierownikiem Biura ARiMR w K., w tym czynności mających prowadzić do faktycznego wyjaśnienia wątpliwości i ewentualnego umożliwienia wnioskodawcy, w przebiegu rozpoznawania wniosku, sprecyzowania oczywistych omyłek, czego następstwem stało się nieuprawnione przeprowadzenie kontroli administracyjnej i wydania przedwczesnej decyzji administracyjnej, która w obu instancjach pozostawała krzywdząca dla skarżącej utrzymując wobec niej stosowanie nieuprawnionych sankcji w administracji -naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zrozumienie przepisów wspólnotowych, przyjętych za podstawę orzekania w zaskarżonym zakresie, a polegające na fałszywej subsumcji i uznaniu, że orzekające organy administracyjne ARiMR miały legitymacje do zastosowania sankcji w administracji, gdyż doszło ze strony wnioskodawcy w przebiegu aplikowania o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 i prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w K. znak:[...] do zaniedbań wnioskodawcy lub celowego działania, które w efekcie zobligowały organ orzekający do zastosowania krzywdzących wnioskodawcę obniżek podczas, gdy w rzeczywistości niewątpliwe okoliczności tej sprawy a w szczególności czynności uzupełniające wniosek podjęte na wezwanie Kierownika ARiMR w K., nie uprawniały w jakimkolwiek zakresie do takiej oceny administracyjnej, skutkującej sankcją pomniejszenia pomocy dla wnioskodawcy-na zasadzie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Opolu w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w przedmiotowej sprawie nie występuje. Mając na względzie sposób jej sporządzenia niezbędne jest przypomnienie, że skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest środkiem odwoławczym bardzo sformalizowanym. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw z art. 174 p.p.s.a. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Art. 174 p.p.s.a. przewiduje dwie podstawy kasacyjne: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem strony jest wskazanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. W przypadku naruszenia prawa materialnego niezbędne jest więc podanie formy naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) i przedstawienie argumentacji potwierdzających naruszenie w tej formie, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania niezbędne jest wskazanie wpływu, jaki mogło ono mieć na wynik sprawy. Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy wymienienie podstaw skargi kasacyjnej ale konieczne jest także uzasadnienie podniesionej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. W rozpatrywanej sprawie zarzuty kasacyjne zostały postawione bardzo ogólnie i z naruszeniem przepisów dotyczących ich formułowania (art. 174 i 176 p.p.s.a.) bowiem nie wskazano przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, które zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszył Sąd I instancji, jak również nie przywołano przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego, w petitum skargi kasacyjnej zarzucono wprawdzie naruszenie art. 107§1 i §3 k.p.a. ale nie uzasadniono tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183§1 p.p.s.a. Tym samym może być zrealizowany obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183§1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwałę Pełnego Składu NSA z 26 października 2009r. sygn. akt: I OPS 10/09, wyrok NSA z 9 listopada 2011r. sygn. akt: II FSK 776/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://cbois.nsa.gov.pl). Wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie jednak ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od uzasadnienia tejże podstawy kasacyjnej, które jest koniecznym elementem uzasadnienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 176 p.p.s.a. Można byłoby oczywiście tego uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183§1 p.p.s.a.), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (radcowski) (art. 175§1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Reasumując stwierdzić należy, że obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy taki jak skarga kasacyjna, jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy należy podkreślić, że skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych powyżej standardów. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych, w których nie wymieniono konkretnych przepisów ( numer artykułu, akt prawny), które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone przez WSA w Opolu, oraz brak należytego uzasadnienia poszczególnych podstaw kasacyjnych skutkuje tym, że takie zarzuty skargi kasacyjnej nie poddają się pełnej kontroli sądu kasacyjnego. Sąd II instancji nie miał możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku, bowiem wniesiony środek odwoławczy, mimo, że sporządzony przez radcę prawnego nie odpowiada wymogom formalnym określonym w art.174 w zw z art.176 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.