VII SA/Wa 2373/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Specjalista Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [ sierpnia 2012 r., znak: [ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [....] sp.j. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i T. K., E. i K. K., E. W.-K. i A. K., M. i J. B., J. S., A. i J. S., H. i R. Ś., M. i M. Ś., D. T.- H. i W. H., T. i M. H., J. H., J. K.-K. i A. K., A. P., A. P., M. i S. K., K. K.-W. i P. W., A. i M. P., M. i J. P., E. S.-O., E. D., J. i S. D., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną: wod.-kan., elek. gaz jako II etap inwestycji p.n. - zabudowa mieszkaniowa, na działce nr [...], i południowej części działki nr [...] obręb [...], w [....] przy ul. P. [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] uznając , że decyzja ta został wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art 33 ust 1 i art 35 ust 1 Prawa budowlanego. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...], z uwagi na nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.) tj. sprzedaż mieszkań i udziałów w nieruchomości wspólnej. Na powyższą decyzję odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...] sp.j. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nie zawiera ponownej oceny przesłanek rażącego naruszenia prawa w stosunku do kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1999 r. Ponadto stwierdził, iż Wojewoda naruszył art 158 § 2 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez powołanie się wyłącznie na wnioski przedstawione w wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] wrześniej 2010 r. Decyzja ta nie zawiera również oznaczenia stron postępowania, czym organ istotnie naruszył art. 107 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, iż zmiana właściciela nieruchomości nie stanowi o nieodwracalności skutków prawnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma przeszkód, aby właściwe organy administracyjne podjęły czynności administracyjne w granicach przypisywanych im kompetencji w odniesieniu do takiej decyzji. Organ II instancji wskazał, iż organ I instancji nie ustalił następców prawnych po J. D.. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że współwłaścicielami działki nr ew. [...] obr. [...] w [...] są E. D., M. D. oraz M. D., lecz z księgi wieczystej Kw nr [...] wynika, że właścicielem jest J. D.. W ocenie organu odwoławczego wypis z rejestru gruntów nie stanowi dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości. Dane z ewidencji gruntów nie mogą stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji powinien był uzupełnić materiał dowodowy o dokument potwierdzający, iż E. D., M. D. oraz M. D.i są następcami prawnymi J. D.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł inwestor A. K.. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania, pomimo że z uwagi na przekształcenie wnioskodawcy - jednej spółki handlowej w inną spółkę handlową - zakończył on swój byt prawny, a tym samym toczące się postępowanie stało się bezprzedmiotowe; b) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja Prezydenta obarczona jest wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy decyzja Prezydenta co najwyżej obarczona jest drobnymi uchybieniami, które nie uzasadniają jednak przyjęcia, że doszło do oczywistego naruszenia norm prawnych prowadzącego do powstania efektu społeczno-gospodarczego niemożliwego do zaakceptowania w państwie prawa; c) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, a zatem dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności; d) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. w zw, z art. 931 § 1 k.c. poprzez przyjęcie, że organ administracyjny zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania spadkowego i uzyskania w jego toku prawomocnego postanowienia o stwierdzenia nabycia spadku w celu ustalenia następców prawnych strony postępowania, podczas gdy organ może ustalić następców prawnych strony w oparciu o ogólne zasady prawa cywilnego, zwłaszcza gdy tożsame ustalenia wynikają z publicznych rejestrów i potwierdzone są urzędowymi dokumentami; e) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez wydanie kasacyjnej decyzji w sprawie, podczas gdy organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, a zgromadzony materiał dowodowy pozwala na wydanie decyzji reformatoryjnej; f) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w zaskarżonej decyzji nie zostały oznaczone strony, do których decyzja jest adresowana. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zaś w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz 1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] wydana w oparciu o art. 138§2 k.p.a. którą organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wbrew zarzutowi skargi decyzja organu odwoławczego nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził bowiem oceny kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę pod kątem przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Brak takiej oceny wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, przedstawiającego przebieg dotychczasowego postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] stwierdzającą nieważność kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. Wskazać należy, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011r, przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] powinien jeszcze raz ocenić decyzję o pozwoleniu na budowę w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. czego nie uczynił ograniczając się do powtórzenia ustaleń zawartych w uchylonej poprzednio własnej decyzji z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. Jednocześnie Wojewoda [...] nie wyjaśnił czy ustalenia wynikające z uchylonej decyzji z dnia [...] września 2010 r., nr [...] są w dalszym ciągu aktualne i czy je popiera. Powyższe uchybienie Wojewody [...] nie mogło zostać konwalidowane przez organ odwoławczy, który musiałby dokonać za organ pierwszej instancji oceny decyzji o pozwoleniu na budowę w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.pa. co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W niniejszej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości dlatego zaskarżona decyzja kasacyjna przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, iż fakt zmiany właściciela nieruchomości nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma bowiem przeszkód, aby właściwe organy administracyjne podjęły czynności administracyjne w granicach przypisywanych im kompetencji. Decyzje wydawane w oparciu o przepisy prawa budowlanego nawet przy zmianie osoby inwestora lub właściciela obiektu nadal funkcjonują w obrocie prawnym. Nowy inwestor lub nowy właściciel nieruchomości przejmuje wszelkie prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa budowlanego, które dotyczą obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę. Kwestię odwracalności albo nieodwracalności skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji może nastąpić poprzez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, to wówczas nie można mówić o przesłance negatywnej w postaci nieodwracalnych skutków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 444/05. Lex nr 188819). Uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r, III AZP 4/92 powoływana przez skarżącego nie została zaakceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania. Przekształcenie wnioskodawcy - jednej spółki handlowej w inną spółkę handlową nie oznacza, że toczące się postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 kpa wówczas gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności gdy strona zrezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Przekształcona spółka popiera wniosek domagając się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Trafny jest natomiast zarzut kwestionujący konieczność przedłożenia prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku w celu ustalenia następców prawnych strony postępowania oraz zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w zaskarżonej decyzji nie zostały oznaczone strony, do których decyzja jest adresowana. W razie śmierci strony postępowania administracyjnego na jej miejsce wstępują następcy prawni w osobach jej najbliższych z mocy samego prawa. Organ administracji publicznej umożliwia zgłoszonym następcom prawnym zmarłego uczestnictwo w sprawie jako aktualnym stronom, a w sytuacji wątpliwości co do właściwego kręgu powołanych do dziedziczenia zawiesza postępowanie i poleca potencjalnym uprawnionym zainicjowanie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, w celu uzyskania deklaratoryjnego orzeczenia wydanego po ponownym rozważeniu kręgu spadkobierców. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] zawiadomił o prowadzonym postępowaniu następców prawnych zmarłego J. D. w osobach E. D., M. D. i M. D., którym doręczył także decyzję z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę czyni zadość wymogowi oznaczenia stron postępowania administracyjnego gdyż oznaczenia strony można dokonać w każdym fragmencie dokumentu organu, zarówno na wstępie jak i w uzasadnieniu czy w rozdzielniku gdy przykładowo stron będzie wiele. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest by była ona w sposób jednoznaczny określona. Zgodnie z treścią rozdzielnika decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] skierowano do wszystkich stron wymienionych w wykazie stworzonym na potrzeby toczącego się postępowania. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm), skargę oddalił.