II SAB/Wa 508/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi T. Z. na przewlekłość Krajowej Rady Notarialnej w przedmiocie wniosku z [...] września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącego T. Z. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 30 września 2012 r. T. Z. wystąpił do Krajowej Rady Notarialnej w [...] o doręczenie protokołu posiedzenia Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] września 2012 r., na którym została podjęta uchwała nr [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prezes Krajowej Rady Notarialnej pismem z dnia 19 października 2012 r. przesłał wyciąg z protokołu IX posiedzenia Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] września 2012 r., w zakresie dotyczącym podjęcia uchwały nr [...]. Podnosząc, że wniosek został zrealizowany tylko w zakresie częściowym, wnioskodawca pismem z dnia 28 października 2012 r., ponownie zwrócił się o doręczenie całego, kompletnego protokołu wraz z listą obecności członków Krajowej Rady Notarialnej Powyższe pismo pozostało bez odpowiedzi ze strony Krajowej Rady Notarialnej i T. Z. w dniu 21 listopada 2012 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Krajowej Rady Notarialnej. Skarżący zarzucając Krajowej Radzie Notarialnej naruszenie art. 61 konstytucji RP oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 13 oraz art. 1, art. 2, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniósł o zobowiązanie Krajowej Rady Notarialnej w [...] do wydania całego, kompletnego protokołu wraz z listą obecności członków Krajowej Rady Notarialnej z posiedzenia Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] września 2012 r. Pismem z dnia 6 grudnia 2012 r., Prezes Krajowej Rady Notarialnej poinformował wnioskodawcę, że żądaną informację Krajowa Rada Notarialna traktuje jako informacje przetworzoną i wezwał do wykazania szczególnego interesu publicznego do uzyskania informacji przetworzonej. Jednocześnie przy piśmie z dnia 6 grudnia 2012 r. została przesłana wnioskodawcy kserokopia listy obecności z posiedzenia z dnia [...] września 2012 r. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. (doręczoną skarżącemu w dniu 8 lutego 2013 r.) Krajowa Rada Notarialna odmówiła T. Z. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W związku z powyższym, pismem dnia 12 lutego 2013 r. skarżący zmodyfikował swoją skargę i zarzucił Krajowej Radzie Notarialnej przewlekłość postępowania i wniósł o wymierzenie grzywny. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie, zaś pismem z dnia 1 marca 2013 r. wniosła o odrzucenie skargi, z uwagi na to, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie złożona została na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm. powoływanej jako "uddip"). W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi ze względu na fakt złożenia jej bez wyczerpania środków zaskarżenia zauważyć należy, iż wskazany wymóg nie dotyczy skarg na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej tj. opartych na przepisach powołanej na wstępie ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl) stwierdził, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza bowiem do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a skoro ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie stawia żadnych dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko to Sąd orzekający w pełni podziela. Tym samym brak było podstaw do odrzucenia skargi. Następnie należy zauważyć, że art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z o dostępie do informacji publicznej stanowi, że zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Powyższe oznacza, że Krajowa Rada Notarialna jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przechodząc do meritum sprawy zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konstrukcja powyższego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Należy zauważyć, że każdy z tych środków ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przewlekłość postępowania oznacza stan, którym organ administracji w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego bądź gdy termin załatwienia sprawy jest zatrzymany. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację, gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 uddip udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podkreślenia wymaga, iż stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji ustępuje dopiero, gdy udostępnienie informacji publicznej nastąpi w formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 uddip). Gdy zaś środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiają udostępnienia informacji w żądany przez wnioskodawcę sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji. Na gruncie omawianej ustawy organ, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien go załatwić w wyznaczonym ustawą terminie przez: 1) dokonanie czynności materialno - technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, lub; 2) wystosowanie pisma informującego, że nie jest on zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub; 3) wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. W art. 16 ust.1 uddip przewidziane zostały natomiast przypadki w których wymagane jest załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z nim w takiej właśnie formie następuje odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2 uddip. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 uddip (z wyjątkami w nim wymienionymi) tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji oznacza, że pozostaje on w bezczynności (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż po stronie organu wystąpiły przesłanki przewlekłości postępowania. Do wniosku takiego prowadzi analiza wszystkich, wykazanych w stanie faktycznym, czynności usystematyzowanych w porządku chronologicznym. Postępowanie w sprawie zostało uruchomione wnioskiem skarżącego z dnia 30 września 2012 r. Pismem z dnia 19 października 2012 r. został przesłany wyciąg z protokołu IX posiedzenia Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] września 2012 r. Ponieważ wniosek ten został zrealizowany tylko w zakresie częściowym, pismem z dnia 28 października 2012 r., T. Z. ponownie wniósł o doręczenie całego, kompletnego protokołu wraz z listą obecności członków Krajowej Rady Notarialnej na posiedzeniu w dniu [...] września 2012 r. Organ do czasu wniesienia skargi pozostawał całkowicie pasywnym, naraził się już na zarzut przewlekłości. Dopiero skarga T. Z. z dnia 21 listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Krajowej Rady Notarialnej spowodowała, iż organ zajął się sprawą i pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. zwrócił się do skarżącego z wezwaniem do wykazania szczególnego interesu publicznego do uzyskania informacji przetworzonej, jednocześnie przesyłając skarżącemu kserokopię listy obecności z posiedzenia z dnia [...] września 2012 r. Następnie organ nadal – jak wynika z akt administracyjnych – nie prowadził żadnych czynności procesowych, zaś niniejszej sprawy – zdaniem Sądu – nie można uznać za zbytnio skomplikowaną, uzasadniającą w każdym bądź razie takie bierne zachowanie. Dopiero w dniu [...] lutego 2013 r., tj. po przeszło miesiącu, podjął uchwałę Nr [...] w sprawie rozpoznania wniosku T. Z. o dostęp do informacji publicznej. Reasumując postępowanie w niniejszej sprawie trwało cztery miesiące (od 30 września 2012 r. do [...] lutego 2013 r.). Trudno uznać, aby tego rodzaju sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany (nie wskazują na to także akta sprawy), ale nawet wtedy postępowanie winno trwać nie dłużej niż dwa miesiące. Dostrzec też trzeba, iż wniosek z 30 września 2012 r. (ponowiony pismem z dnia 28 października 2012 r.) wymagał uzupełnienia o dodatkowe dane, niemniej - zdaniem Sądu - wezwanie skarżącego o jego uzupełnienie dopiero w dniu 6 grudnia 2012 r. (tj. pismem z tej daty) świadczy o nieuzasadnionym przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności, jak i akta sprawy bezspornie wskazują na to, iż sprawa ta mogła być zakończona w terminie krótszym, a to tylko świadczy o zasadności rozpoznawanej skargi i opieszałym działaniu organu. Z tych też przyczyn Sąd podzielił skargę w części dotyczącej stwierdzenia, iż w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd nie uznał jednak, aby okoliczności sprawy uzasadniały przyjęcia, iż przewlekłość ta miała charakter rażący. Sąd w tym zakresie miał przede wszystkim na względzie sam fakt zakończenia postępowania i wydanie rozstrzygnięcia, jak również to, iż Krajowa Rada Notarialna jest organem kolegialnym, który składa się z 9 członków. Taka forma organizacyjna może wpływać na wydłużenie czasu do dokonania niektórych czynności. Sąd uznał też, iż skarga w zakresie wymierzenia organowi grzywny z mocy art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Sąd zauważa w tym miejscu, iż podstawę prawną orzeczenia o grzywnie stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przewidziana tym przepisem grzywna (jak wynika z jego treści) ma charakter fakultatywny, co oznacza, iż w nie każdym przypadku zaistnienia bezczynności, bądź przewlekłości postępowania, nawet jeśli jest ona rażąca sąd uprawniony/obowiązany jest ją wymierzyć. Podstawowym jej celem jest przymuszenie organu do wydania decyzji merytorycznie kończącej postępowanie w sprawie. Taka zaś decyzja została przez organ w tym przypadku wydana, i ta okoliczność uzasadniała -w ocenie Sądu-odstąpienie w sprawie od zastosowania ww. art. 149 § 2 i wymierzenia grzywny. Z tych też powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I, II i III sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.