III SA/Po 479/13

Dnia 9 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi "X" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółki komandytowej w Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] stycznia 2013r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] października 2012r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w P. na rzecz skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sadowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej K.p.a.), art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265, dalej u.t.d.) oraz lp. 5.1, lp. 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a także art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1-4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE Seria L z 2006 r. Nr 102, poz. 1 z późn. zm., dalej rozporządzenie nr 561/2006), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] października 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w P., działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 92a, art 93 ust. 1 u.t.d., a także art. 6 ust. 1, art. 7 i art. 8 ust. 1-4 rozporządzenia nr 561/2006, a także zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli Nr [...] z dnia [...] października 2011 r., nałożył na spółkę X Sp.k., zwaną dalej: "X", karę pieniężną w wysokości 600 zł (słownie: sześćset złotych) z tytułu: 1) przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu - o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (1 x 100 zł); 2) skrócenia dziennego czasu odpoczynku: - o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (1 x 100 zł), - za każdą następną rozpoczętą godzinę (2 x 200 zł). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2011 r., na drodze krajowej nr [...], w miejscowości P., funkcjonariusze Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w Poznaniu [...], zatrzymali do kontroli ciągnik samochodowy marki VOLVO o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą ciężarową marki CHEREAU o numerze rejestracyjnym [...] - zestaw pojazdów zarejestrowany na spółkę X, o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3.500,00 kg. Kontrolowany okazał do kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W pojeździe zamontowany był tachograf analogowy. Podczas kontroli przeanalizowano czas pracy kierowcy, odebranie przez niego okresów odpoczynku i przerw za okres od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] października 2011 r. Analiza danych zawartych na okazanych wykresówkach wykazała, że w dniach: [...] października 2011 r. skrócił dzienny czas odpoczynku o 2 godziny i 30 minut. Kierowca rozpoczął kolejny okres jazdy dziennej o godz. 18:50 dnia [...] października 2011 r. W ciągu 24 godzin (tj. do godz. 18:50 dnia [...] października 2011 r.) zobowiązany był do odebrania prawidłowego odpoczynku minimum dziewięciogodzinnego. W okresie tym odebrał natomiast 6 godzin i 30 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 12:20 do godziny 18:50 dnia [...] października 2011 r. Kierowca podczas kontroli nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania wymaganych odpoczynków. Ponadto analiza danych zapisanych na wykresówce z dnia [...] października 2011 r. wykazała, że dzienny okres prowadzenia pojazdu rozpoczął się w dniu [...] października 2011 r. o godzinie 18:50, a zakończył się w dniu [...] października 2011 r. o godzinie 12:20. W tym okresie kierowca prowadził pojazd łącznie przez 10 godzin i 30 minut. Oznacza to, że przekroczył dzienny czas prowadzenia pojazdu o 30 minut. Kierowca podczas kontroli nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu. Dalej organ stwierdził, że po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego stwierdzonego w trakcie kontroli drogowej oraz w oparciu o obowiązujące przepisy regulujące zasady wykonywania przewozu drogowego uznano, że spółka X w dniu [...] października 2011 r. wykonywała transport drogowy rzeczy z naruszeniem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerwach i odpoczynkach. Konsekwencją powyższego jest zastosowanie kary zgodnie z treścią załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - lp. 5.3, w myśl którego karze podlega skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do 1 godziny - 100 zł (w tym przypadku 100 zł x 1) oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę - 200 zł (w tym przypadku 200 zł x 2) oraz zgodnie z treścią załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - lp. 5.1.1, w myśl którego karze podlega przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny - 100 zł (w tym przypadku 100 zł x 1). Organ I instancji odniósł się także do stanowiska zajętego przez spółkę X, stwierdzając, że co prawda strona w swoim piśmie wskazała, że w przedsiębiorstwie funkcjonuje system nadzoru i kontroli dokonujący precyzyjnej analizy rzeczywistego całokształtu okoliczności towarzyszących powstaniu danej nieprawidłowości w toku świadczonych zadań przewozowych oraz, że posiłkuje się w tym zakresie elektronicznym systemem całodobowego nadzoru pojazdu oraz kierowcy, połączonym z weryfikacją aktualnych zleceń przewozowych, to jednak mimo wezwania przez organ do przedstawienia dowodów potwierdzających fakt właściwej organizacji i dyscypliny pracy, spółka ograniczyła się jedynie do ponownego przedłożenia powyższych wyjaśnień. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka X, wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 92 w zw. z art. 92b oraz art. 92c u.t.d poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia spółka X podniosła, że kontrola drogowa zakończona wydaniem zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do prowadzenia postępowania względem jej przedsiębiorstwa. Sposób określenia podmiotu odpowiedzialnego z tytułu stwierdzonych naruszeń, w świetle obowiązującego stanu prawnego, jest dla odwołującej niezrozumiały i budzi wątpliwości. Odwołująca nie miała wiedzy ani świadomości o nieprawidłowości stwierdzonej w toku czynności kontrolnych, co więcej nie godziła się na powstanie jakichkolwiek naruszeń towarzyszących wykonywanemu zadaniu przewozowemu. Był to wynik samodzielnego, indywidualnego działania kierowcy, którego spółka X jako przewoźnik uprzednio nie mogła przewidzieć, co więcej nie miała ona jakiegokolwiek wpływu na nienależyte działanie bądź zaniechanie ze strony osoby prowadzącej środek transportu. Odwołująca podniosła przy tym, że charakterystyka systemu nadzoru i kontroli była już prezentowana w toku postępowania, lecz w sposób subiektywny odmówiono jej mocy dowodowej. Nie wzięto również pod uwagę jednoznacznego stanowiska wynikającego z treści protokołu przesłuchania A. W.. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] października 2012 r. Motywując powyższą decyzję organ II instancji wskazał w pierwszym rzędzie na dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie stwierdził, że w okolicznościach sprawy za bezsporne uznać można, że podmiotem wykonującym przewóz drogowy w rozumieniu przepisów u.t.d. była spółka X, która w ramach tego przewozu wykonywała krajowy transport drogowy rzeczy. Regulacje prawne, szczegółowo przywołane przez organ II instancji w uzasadnieniu, nie pozostawiają wątpliwości, że za naruszenie wspólnotowych norm reglamentujących czas pracy kierowców określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 odpowiedzialność mogą ponosić zarówno przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy jak i kierowcy, którymi w tym celu się posługują. Organ odwoławczy podkreślił, że odpowiedzialność obu tych kategorii podmiotów ma całkowicie odmienny charakter. Jednak z brzmienia przepisu art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wyraźnie wynika, że w pierwszej kolejności organ winien zbadać, czy przedsiębiorca wywiązał się ciążącego na nim na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 561/2006r obowiązku zapewnienia organizacji i dyscypliny pracy oraz zasad wynagradzania umożliwiających kierowcy przestrzeganie przepisów tego rozporządzenia oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Ustalenie tak istotnych w rozpatrywanym przypadku okoliczności jak właściwa organizacja i dyscyplina pracy, czy też prawidłowe zasady wynagradzania, możliwe były tylko w oparciu o dokumenty, których jedynym dysponentem była strona. Dlatego też kilkukrotne, aczkolwiek bezskuteczne, wezwania organu I instancji o ich dostarczenie były jak najbardziej uzasadnione. Wziąwszy pod uwagę, że przedłożenie tych dokumentów umożliwiałoby uwolnienie się od odpowiedzialności za naruszenia, których dopuścił się kierowca, niezrozumiałym wydaje się całkowita bierność strony w tym zakresie. Reasumując organ II instancji podkreślił, że ciężar udowodnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ciąży na przedsiębiorcy, jako dysponencie właściwej w tym zakresie dokumentacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w prawem przewidzianym terminie wywiodła spółka X, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji, jako opierającej się na domniemaniu określenia sprawcy nieprawidłowości w sytuacji ewidentnego braku wpływu przewoźnika drogowego na samoistne działanie osoby prowadzącej pojazd samochodowy, zarzuciła naruszenie art. 92 w zw. z art. 92b oraz art. 92c u.t.d., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając wniesioną skargę spółka X w całości powtórzyła argumentację przedstawianą dotychczas w toku postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca odniosła się do regulacji zawartych w art. 92b u.t.d., wskazując, że pojęcie "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Skarżąca wyraźnie przy tym zaakcentowała, że stan faktyczny zaistniały w chwili kontroli, to efekt wyłącznie samoistnego działania kierowcy, na którym spoczywa pełna odpowiedzialność. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wystepujący na rozprawie pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć sąd administracyjny, stosownie do zapisu art. 134 § 1 P.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani też powołaną w niej podstawą prawną. Poddana kontroli Sądu w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] października 2012 r. dotknięta jest wadą skutkującą stwierdzeniem ich nieważności, jako że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 K.p.a.). Z właściwością rzeczową, w szczególności jeżeli chodzi o ustalenie organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji w pierwszej instancji, powiązana jest ściśle problematyka właściwości instancyjnej. Właściwość instancyjna służy do wyznaczenia organu administracji publicznej, który będąc rzeczowo właściwym w określonej kategorii spraw administracyjnych, mieszczących się w zakresie jego działania, będzie jednocześnie właściwym do załatwiania tego rodzaju spraw w drodze decyzji administracyjnej w pierwszej instancji, a w dalszej kolejności także do wyznaczenia organu administracji, który będzie uprawniony do przeprowadzania weryfikacji tak wydanej decyzji w drugiej instancji. Ustalenie organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji w pierwszej instancji następuje - co do zasady – w oparciu o przepisy prawa ustrojowego oraz materialnego, bowiem organem tym będzie organ najniższego szczebla, właściwy rzeczowo do załatwienia określonego rodzaju sprawy administracyjnej, chyba że przepisy szczególne wskazują na inny organ jako organ pierwszej instancji. Z kolei ustalenie organu drugiej instancji następuje – co do zasady – na podstawie przepisów K.p.a., które wskazują na organ wyższego stopnia (art. 17 K.p.a.), chyba że przepisy szczególne zawarte w ustawach odrębnych odmiennie regulują tę kwestię. Właściwość instancyjna związana jest z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. Z jednej strony zasada dwuinstancyjności determinuje konieczność ustawowego wyznaczenia dwóch organów – niższego i wyższego stopnia w administracyjnym toku instancji, z drugiej strony natomiast zachowanie przez organy właściwości instancyjnej pozwala na pełną realizację zasady dwuinstancyjności, poprzez dwukrotne rozstrzygnięcie tej sprawy, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie - w wyniku złożenia środka zaskarżenia - przez organ wyższego stopnia względem organu pierwszej instancji (por. jednakże art. 127 § 3 K.p.a.). Z zasady przestrzegania przez organ administracji publicznej swojej właściwości wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości, zarówno miejscowej, rzeczowej, jak i instancyjnej, w każdym stadium postępowania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r., sygn. akt III ARN 17/91, tezy dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Zasada ta obowiązuje zatem zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 1986 r., sygn. akt II SA 2307/85, teza dostępna w CBOSA). Właściwość winna być szczególnie wnikliwie badana na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego, co w odniesieniu do postępowania wszczynanego z urzędu oznacza, iż podjęcie stosownych kroków w tym kierunku powinno nastąpić przed dokonaniem pierwszej czynności w sprawie, powodującej wszczęcie tegoż postępowania. W sytuacji, w której organ administracji publicznej podjął prowadzenie sprawy, a następnie doszedł do wniosku, że nie jest właściwy do jej załatwienia, winien przekazać sprawę do organu właściwego (art. 65 § 1 K.p.a.). Naruszenie przepisów o właściwości przez organ prowadzący postępowanie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu, o czym przesądza art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Nieważność takiej decyzji jest przy tym skutkiem naruszenia któregokolwiek rodzaju właściwości – miejscowej, rzeczowej, czy instancyjnej. Na gruncie kontrolowanej sprawy szczególnego znaczenia nabiera wskazanie organu właściwego do jej załatwienia w pierwszej oraz w drugiej instancji. Zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu, jak i poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w P., zostały wydane w sprawie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem. Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowi art. 92a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W celu określenia organu właściwego do orzekania w powyższej sprawie, w obecnie obowiązującym porządku prawnym, a więc uwzględniając w szczególności nowelizację jaka nastąpiła z dniem 1 stycznia 2012 r. na mocy ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454, zwanej dalej: "ustawą nowelizującą"), należy w pierwszej kolejności sięgnąć do regulacji zawartej w art. 93 ust. 1 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem karę pieniężną, o której mowa w powyżej przywołanym już art. 92a ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z zastrzeżeniem ust. 4-6 tegoż art. 93. Najogólniej rzecz ujmując z przepisu tego wynika, że każdy z organów administracji, którego pracownicy lub funkcjonariusze uprawnieni są do przeprowadzenia kontroli na podstawie art. 89 ust. 1 u.t.d., wyposażony został przez ustawodawcę w kompetencję do nałożenia kary pieniężnej za naruszenia określone w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, z uwzględnieniem ograniczeń w zakresie przeprowadzanych kontroli przewidzianych w art. 89 ust. 1 oraz ust. 2 ut.d. Wyjątek stanowią organy Policji w odniesieniu do przeprowadzonych kontroli względem podmiotów krajowych (art. 93 ust. 4-6 u.t.d.). Dla pełnego zobrazowania obowiązującego obecnie w tym zakresie porządku prawnego zasadnym jest także odniesienie się do stanu prawnego, jaki obowiązywał przed dniem 1 stycznia 2012 r. Przy czym z uwagi na wielość organów właściwych rzeczowo do orzekania w sprawach naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego dalsze rozważania zostaną ograniczone wyłącznie do organów celnych. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2012 r., uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 u.t.d., mieli prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Nieobowiązujący już obecnie art. 93 ust. 1a u.t.d. precyzował, iż decyzja, o której mowa powyżej, wydawana była w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. Od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługiwało odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji, o czym stanowił już art. 93 ust. 5 u.t.d. Na gruncie tak ukształtowanego stanu prawnego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był pogląd, zgodnie z którym ustawa o transporcie drogowym nie określała właściwości instancyjnej organów uprawnionych do wydawania na jej podstawie decyzji administracyjnych w pierwszej oraz w drugiej instancji. Obowiązujący wówczas art. 93 ust. 1a u.t.d. należało rozumieć w ten sposób, że właściwym organem do wydania decyzji, tak z punktu widzenia właściwości miejscowej, jak i właściwości instancyjnej był organ upoważniony do tego na podstawie przepisów normujących kwestie ustrojowe. W odniesieniu do organów celnych organem pierwszej instancji był zatem naczelnik urzędu celnego, a to z uwagi na przepis art. 1c pkt 8 nieobowiązującej już obecnie ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 z późn. zm.; dalej: nieobowiązującej u.s.c.). W myśl tego przepisu do zadań naczelnika urzędu celnego należało wykonywanie innych zadań zleconych w przepisach odrębnych. Przepis ten stanowił dla naczelnika urzędu celnego generalne upoważnienie do wydawania w pierwszej instancji decyzji we wszystkich sprawach zleconych organom celnym odrębnymi przepisami, chyba że wyraźny przepis ustawy, w odniesieniu do konkretnie wymienionego rodzaju spraw, upoważniłby do wydania decyzji w pierwszej instancji dyrektora izby celnej. Taką możliwość przewidywał co prawda przepis art. 1b pkt 4 nieobowiązującej u.s.c., ograniczając ją jednakże wyłącznie do spraw o charakterze celnym, do których nie należą sprawy naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 183/08 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Gliwicach z dnia 10 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 40/07, z dnia 1 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 372/07, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie tym podkreślano przy tym, że powyżej przywołane regulacje un.s.c. normują jedynie kwestie właściwości instancyjnej dla wydania decyzji administracyjnej. Natomiast nie ma przeszkód do dokonywania kontroli drogowej przez każdy organ celny. Jednakże, jeżeli taką kontrolę, która ma w pewnej mierze charakter czynności operacyjnej, przeprowadził organ, który w swojej strukturze jest organem odwoławczym, materiały do wydania na jej podstawie ewentualnej decyzji administracyjnej powinien przekazać, według właściwości, organowi pierwszej instancji. Zatem bez znaczenia prawnego pozostawała wówczas kwestia, czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej, jak jednoznacznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 102/07 (dostępny w Internecie jw.). Co więcej przyjmując powyższą argumentację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzano, że wydanie przez dyrektora izby celnej decyzji w pierwszej instancji stanowi naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Powyższym poglądom nie sposób wprawdzie odmówić trafności, to jednak zauważyć należy, iż były one wyrażane na gruncie nieobowiązującego już stanu prawnego, który po dniu 1 stycznia 2012 r. uległ istotnej zmianie. Należy bowiem zauważyć, że w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 u.t.d. w obowiązującym obecnie brzmieniu winna być już wyznaczana nie tylko właściwość miejscowa oraz rzeczowa - co uprzednio było możliwe na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 93 ust. 1 i ust. 1a u.t.d. – lecz również właściwość instancyjna. Z przepisu tego wynika bowiem, że właściwość organu celnego do załatwienia sprawy naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego zdeterminowana jest przez dwie ustawowo określone okoliczności. Po pierwsze, przez miejsce przeprowadzonej kontroli, które stanowi podstawę, wraz z regulacjami ustrojowymi, wyznaczenia właściwości miejscowej, jako że właściwym miejscowo jest organ celny, który pozostaje ustrojowo właściwy dla miejsca wykonanej kontroli. Po drugie, przez przyporządkowanie funkcjonariuszy celnych, którzy stwierdzili w toku tej kontroli naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, która to okoliczność stanowi podstawę wyznaczenia właściwości rzeczowej, a także właściwości instancyjnej. Art. 93 ust. 1 u.t.d. wyraźnie przyznaje kompetencje do nałożenia kary pieniężnej organowi, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenia. O ile zatem nowelizacja, jaka nastąpiła z dniem 1 stycznia 2012 r., nie ma większego wpływu na wyznaczenie właściwości miejscowej oraz właściwości rzeczowej organów celnych, bowiem kwestia ta była już uprzednio uregulowana w ustawie o transporcie drogowym w sposób zbliżony do obecnego, o tyle nowelizacja ta diametralnie wpływa na zmianę ich właściwości instancyjnej. Odmiennie niż to miało miejsce na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2012 r. kwestia pozostawania funkcjonariuszy celnych przeprowadzających kontrolę w strukturze organizacyjnej określonego organu celnego na gruncie obecnie obowiązujących regulacji nabiera istotnego znaczenia prawnego, bowiem wpływa bezpośrednio na przyznanie danemu organowi celnemu, w którego podległej jednostce organizacyjnej funkcjonariusze ci pełnią służbę, kompetencji do wydania decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną z tytułu stwierdzonych przez tych funkcjonariuszy naruszeń. W przypadku w którym kontrolę mogą przeprowadzać funkcjonariusze podlegli organom różnego szczebla instancyjnego – co względem organów celnych na gruncie regulacji ustawy o transporcie drogowym oraz regulacji ustrojowych nie uległo zmianie – powyższe rozwiązanie będzie miało przełożenie na określenie właściwości instancyjnej do nałożenia kary administracyjnej w konkretnej sprawie, wpływając w szczególności na wyznaczenie organu właściwego do jej załatwienia w pierwszej instancji. Wypada przy tym wyraźnie zauważyć, że regulacja zawarta w art. 89 ust. 1 pkt 3 u.t.d. nadal nie konkretyzuje jakiego szczebla funkcjonariusze celni są uprawnieni do przeprowadzenia kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 u.t.d., oraz warunków w tych dokumentach określonych. Przepis ten wskazuje bowiem ogólnie na funkcjonariuszy celnych. Sugeruje to, że uprawnionymi do przeprowadzenia rzeczonej kontroli są zarówno funkcjonariusze podlegli naczelnikowi urzędu celnego, jak i dyrektorowi izby celnej. Rozwiązanie to znajduje potwierdzenie w przepisach ustrojowych. Do zadań zarówno dyrektora izby celnej, zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 5 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm., dalej: u.s.c.), jak i naczelnika urzędu celnego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 5 u.s.c., należy przeprowadzanie kontroli, o której mowa w art. 30 ust. 3 pkt 9 u.s.c., a więc kontroli transportu drogowego – na zasadach określonych w przepisach odrębnych. Zatem w sytuacji, w której w toku kontroli naruszenia stwierdzą funkcjonariusze celni pełniący służbę w urzędzie celnym, właściwym instancyjnie do załatwienia sprawy, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., w pierwszej instancji, będzie naczelnik urzędu celnego, któremu podlega ów urząd celny, jako że na gruncie art. 93 ust. 1 u.t.d. naruszenia te zostały stwierdzone przez jego funkcjonariuszy. Natomiast, w sytuacji w której w toku kontroli naruszenia zostaną stwierdzone przez funkcjonariuszy celnych pełniących służbę w izbie celnej, właściwym instancyjnie do załatwienia sprawy w pierwszej instancji, z uwagi na brzmienie art. 93 ust. 1 u.t.d., stanie się dyrektor izby celnej, któremu owa izba celna podlega. Art. 93 ust. 1 u.t.d. w zakresie w jakim określa właściwość instancyjną organów celnych przyznając właściwość do załatwienia sprawy w pierwszej instancji dyrektorowi izby celnej stanowi zatem regulację odrębną względem regulacji ustrojowych zawartych w obecnie obowiązującej ustawie o Służbie Celnej, wyznaczając odstępstwo od generalnej zasady, zgodnie z którą właściwym do rozstrzygania spraw w pierwszej instancji jest naczelnik urzędu celnego. Co istotne powyżej sformułowana teza znajduje również potwierdzenie w obecnie obowiązującym porządku prawnym, biorąc pod uwagę regulacje ustrojowe zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, których poprzednio obowiązujące odpowiedniki, zawarte w nieobowiązującej z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, były przywoływane dla uargumentowania przyjmowanego wówczas stanowiska. W tym względzie szczególną uwagę należy poświęcić przepisowi art. 19 ust. 1 pkt 3 u.s.c. Zgodnie z tym przepisem do zadań dyrektora izby celnej należy rozstrzyganie w pierwszej instancji w sprawach określonych w przepisach odrębnych (vide: art. 92a ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d.). Zatem w odróżnieniu od uprzednio obowiązującego art. 1b pkt 4 nieobowiązującej u.s.c. kompetencja dyrektora izby celnej do podejmowana rozstrzygnięć w pierwszej instancji nie jest już ograniczona przedmiotowo wyłącznie do spraw o charakterze celnym, co umożliwia mu orzekanie w I instancji także w sprawach określonych w ustawie o transporcie drogowym. Reasumując należy zatem przyjąć, że w obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. stanie prawnym w sytuacji, w której kontrolę przeprowadzają funkcjonariusze izby celnej, właściwym instancyjnie do nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za stwierdzone w toku tej kontroli naruszenia, jako organ pierwszej instancji, jest dyrektor izby celnej, natomiast wówczas gdy kontrolę przeprowadzają funkcjonariusze urzędu celnego właściwym instancyjnie organem pierwszej instancji jest naczelnik urzędu celnego. Zauważyć należy, iż wskazana powyżej zmiana znajduje uzasadnienie aksjologiczne w potrzebie zapewnienia realnego zachowania zasady dwuinstancyjności. Bez wątpienia w sprawach o naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego protokół sporządzony w toku kontroli przez funkcjonariuszy celnych, w tym wykazane w tym protokole naruszenia, ma bardzo istotne znaczenie dowodowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z § 4 ust. 1 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. Nr 145 poz.184 z 2009 r.), to protokół kontroli, stanowił bowiem podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej, a również w stanie prawnym obowiązującym od 12 października 2013 r. stanowi kluczowy dowód w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sporządzenie tego protokołu przez funkcjonariuszy pełniących służbę w strukturze organizacyjnej organu wyższego stopnia względem organu podejmującego rozstrzygnięcia w pierwszej instancji mogłoby mieć wpływ na obiektywność i samodzielność czynionych przez ten organ ustaleń. Trudno bowiem oczekiwać, aby organ ten podważał ustalenia poczynione przez funkcjonariuszy organu wyższego stopnia, mając świadomość tego, że podjęte przez niego rozstrzygnięcie może być przedmiotem kontroli tego organu. Dla dokonania pełnej analizy prawnej właściwości instancyjnej organów celnych w sprawach naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego (art. 92a ust. 1 u.t.d.) konieczne jest wskazanie jeszcze właściwego w tych sprawach organu drugiej instancji. W przypadku, w którym właściwym organem pierwszoinstancyjnym jest naczelnik urzędu celnego kwestia ta nie budzi wątpliwości, bowiem wówczas organem drugiej instancji właściwym do rozpoznania tejże sprawy w postępowaniu odwoławczym jest dyrektor izby celnej (art. 19 ust. 1 pkt 2 u.s.c.). Kwestia ta wymaga pogłębionej analizy w przypadku, w którym właściwym do rozstrzygnięcia omawianych spraw, jako organ pierwszej instancji, jest dyrektor izby celnej. Kompetencję do rozpoznania środka zaskarżenia, a w konsekwencji do wydania decyzji rozstrzygającej tę sprawę w drugiej instancji, należy wówczas przyznać Szefowi Służby Celnej. Zauważyć bowiem należy, iż w sprawach o naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm), w tym art. 221, zgodnie z którym w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. W sprawach tych znajdą natomiast zastosowanie regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Kodeks ten regulując środki zaskarżenia jako zasadę przewiduje odwołanie (art. 127 § 1 K.p.a.), a więc środek zaskarżenia o charakterze dewolutywnym, którego wniesienie powoduje przesunięcie sprawy do rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia. Wyjątkiem pozbawionym dewolutywnego skutku jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w art. 127 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Na gruncie regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dyrektora izby celnej nie można zakwalifikować jako ministra. Zgodnie bowiem z art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. ilekroć w ustawie tej mowa jest o ministrach rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Dyrektor izby celnej nie spełnia żadnych z powyższych kryteriów, w szczególności nie jest on ani kierownikiem centralnego urzędu administracji rządowej podległym właściwemu ministrowi, ani też kierownikiem innego równorzędnego urzędu państwowego. Wypada bowiem zauważyć, że dyrektor izby celnej nie obejmuje swoją właściwością miejscową całego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co stanowi podstawowy warunek aby traktować go jako kierownika centralnego urzędu administracji rządowej bądź kierownika równorzędnego - względem centralnego - urzędu państwowego. Konsekwentnie należy zatem uznać, że od decyzji dyrektora izby celnej wydanej w pierwszej instancji, w trybie postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, będącego w tej sprawie organem drugiej instancji. W stosunku do dyrektora izby celnej orzekającego jako organ I instancji w sprawie nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. znajdzie zastosowanie art. 17 pkt 3 K.p.a. stanowiący, że w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 organami wyższego stopnia są - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepisy K.p.a. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "organu nadrzędnego", co uzasadnia sięgnięcie w tym zakresie do wykładni językowej. Przymiotnik "nadrzędny" w polszczyźnie oznacza stojący wyżej w jakiejś hierarchii, mający zwierzchnią władzę, obejmujący szereg jednostek podrzędnych, podporządkowanych sobie (por. Mały słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1969, s. 416). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.c. organami Służby Celnej są: 1) minister właściwy do spraw finansów publicznych; 2) Szef Służby Celnej; 3) dyrektorzy izb celnych; 4) naczelnicy urzędów celnych. Jednocześnie art. 10 ust. 1 tej samej ustawy określając kompetencje ministra właściwego do spraw finansów publicznych wskazuje, że minister ten jedynie koordynuje i współdziała w kształtowaniu polityki państwa w zakresie zadań Służby Celnej. Podlegający ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych Szef Służby Celnej kieruje zaś Służbą Celną oraz zapewnia sprawne i efektywne wykonywanie jej zadań, w szczególności przez sprawowanie nadzoru nad działalnością dyrektorów izb celnych i naczelników urzędów celnych (art. 10 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 u.s.c.) Powyższy przepis pozwala zatem uznać na gruncie art. 17 pkt 3 K.p.a. Szefa Służby Celnej za organ nadrzędny nad dyrektorem izby celnej, albowiem pojęcie nadzoru obejmuje zarówno uprawnienie do kontroli, jak i zalecania usunięcia uchybień stwierdzonych w funkcjonowaniu podmiotu poddanego nadzorowi i sprawowania władzy zwierzchniej nad tym podmiotem. Powyższa interpretacja pozostaje w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną nie tylko w art. 15 K.p.a., lecz znajdującej również odzwierciedlenie w art. 78 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie tej Naczelnik Urzędu Celnego w P. nie był organem właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia w pierwszej instancji. Kontrola z dnia [...] października 2011 r. została bowiem przeprowadzona przez funkcjonariuszy [...] Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w Poznaniu, a więc funkcjonariuszy pełniących służbę w Izbie Celnej w Poznaniu i podlegających Dyrektorowi Izby Celnej w Poznaniu, a nie Naczelnikowi Urzędu Celnego w P. Mimo to Naczelnik Urzędu Celnego w P. podjął decyzję w pierwszej instancji, natomiast Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu w kontrolowanej sprawie podjął rozstrzygnięcie w drugiej instancji. W tym miejscu trzeba zauważyć, że w momencie przeprowadzenia kontroli nie obowiązywały przepisy zmieniające omawianą problematykę, co oznacza, że wówczas organem właściwym do rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy w pierwszej instancji był Naczelnik Urzędu Celnego w P. Temu też organowi Izba Celna w Poznaniu dnia [...] października 2011 r. przekazała akta obejmujące protokół kontroli (k. 80 aa). Nie ma to jednakże wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało formalnie wszczęte już na gruncie znowelizowanych regulacji (zob. k. 76 aa), a co najważniejsze także rozstrzygnięcie w niej zapadłe zostało podjęte po dniu 1 stycznia 2012 r. Zgodnie zaś z art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454 z 2011 r.) nowelizującej z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawę o transporcie drogowym przepisy ustawy nowelizowanej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Powyższe oznacza, że data przeprowadzenia kontroli nie ma wpływu na wyznaczenie organu właściwego do rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, a Naczelnik Urzędu Celnego w P. winien z urzędu dostrzec nowelizację art. 93 u.t.d. mającą wpływ na jego właściwość instancyjną i po dniu 1 stycznia 2012 r. przekazać sprawę do Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu jako organu właściwego. Mając na względzie dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] października 2012 r. została podjęta przez organ niewłaściwy w sprawie, a zatem jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest dotknięta wadą uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). W konsekwencji wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności dotknięta jest również decyzji Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2013 r. ze względu na to, że utrzymała ona w mocy decyzję wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości, jak i dlatego że utrzymując tę decyzję w mocy sam orzekł z naruszeniem tych przepisów, bowiem merytoryczną ocenę kontrolowanej sprawy winien on przeprowadzić jako organ pierwszej instancji, a nie jako organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w punkcie I sentencji, stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] października 2012 r., co zwalnia równocześnie Sąd z obowiązku merytorycznej kontroli tych decyzji, bowiem dokonanie takiej oceny na obecnym etapie postępowania i względem decyzji nieważnej byłoby nie tylko przedwczesne ale i również niedopuszczalne. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji w oparciu o treść przepisu art. 200 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 P.p.s.a.), co Sąd uczynił w punkcie III sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności przekazać sprawę do organu, który jest właściwy do jej rozstrzygnięcia w pierwszej instancji.