II GSK 477/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.a M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 517/13 w sprawie ze skargi W. M. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 9 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 517/13, oddalił skargę W. M. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności na rok 2012. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W. M. złożył [...] maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2012. Następnie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. (dalej: Kierownikiem Biura ARiMR) pismem z [...] lipca 2012 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wezwanie przesłane na adres wskazany w ewidencji producentów zostało zwrócone jako niepodjęte z adnotacją o dwukrotnym awizowaniu. Kierownik Biura ARiMR pismem z [...] września 2012 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. W. M. złożył [...] września 2012 r. wniosek o przywrócenie terminu "rozpatrzenia wniosku" dotyczącego płatności. Wyjaśnił, że w terminie awizowania wezwania – w dniach: [...] lipca 2012 r. oraz [...] sierpnia 2012 r. – przebywał poza miejscem zamieszkania z uwagi na obowiązki zawodowe. Natomiast o awizach dowiedział się dopiero na początku września 2012 r., a urzędzie pocztowym uzyskał informację, że pismo zostało już zwrócone i nie wiedział od kogo pochodziło. Kierownik Biura ARiMR postanowieniem z [...] września 2012 r. odmówił przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku skarżącego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 58 § 1 k.p.a., ponieważ zainteresowany nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W. M. wniósł zażalenie na postanowienie Kierownika Biura ARiMR. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) postanowieniem z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał, że pobyt poza miejscem zamieszkania nie może stanowić okoliczności uzasadniającej przywrócenie terminu. W ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR, w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego z inicjatywy wnioskodawcy, winien on mieć świadomość potrzeby składania wyjaśnień czy dodatkowych dokumentów, wobec czego w razie przewidywanej nieobecności powinien ustanowić pełnomocnika, który w jego imieniu mógłby usunąć nieprawidłowości we wniosku. W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. W uzasadnieniu podnosił, że składając wniosek o przyznanie płatności był przekonany, że wniosek jest prawidłowo wypełniony i nie spodziewał się wezwania do jego uzupełnienia. W opinii skarżącego, nakładanie na stronę obowiązku powoływania pełnomocnika na czas nieobecności w miejscu zamieszkania, nie będącej jednocześnie zmianą adresu, jest nieuprawnione i nie może być uznawane za przejaw niedbalstwa strony. Skarżący zwrócił również uwagę na to, że aby mówić o winie, czy niedbalstwie należy przyjąć, że strona miała świadomość upływu terminu. Ponadto podniósł, że w sytuacji doręczenia zastępczego, ocena braku winy w uchybieniu terminu powinna opierać się na nieco odmiennych kryteriach niż te, które organ przyjął w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem skarżącego, faktyczna niemożność zapoznania się adresata z treścią przesyłki z przyczyn obiektywnych, czyli np. z powodu czasowej nieobecności adresata w miejscu zamieszkania, może w konkretnych okolicznościach stanowić usprawiedliwioną przeszkodę w dokonaniu czynności procesowej w terminie. Strona postępowania nie ma obowiązku nieprzerwanego oczekiwania w miejscu zamieszkania na doręczenie jej pisma przez organ prowadzący postępowanie, ani też obowiązku ustanawiania pełnomocnika do działania w jej imieniu, w razie czasowej nieobecności w miejscu zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji zauważył, że postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2012 zostało zainicjowane przez samego skarżącego, który [...] maja 2012 r. złożył stosowny wniosek. Skarżący wiedział zatem o toczącym się postępowaniu i w związku z tym mógł i powinien był liczyć się z możliwością skierowania do niego przez organ administracji korespondencji w toczącej się sprawie (np. decyzji w przedmiocie płatności), w tym takiej, która będzie wymagała jego odpowiedzi w zakreślonym terminie. Wyjazd związany z "obowiązkami zawodowymi" nie może być uznany za sytuację wyjątkową, czy nadzwyczajną. Skarżący nie wykazywał, że wyjazd nastąpił nagle i niespodziewanie. WSA przyjął, że skarżący powinien był dla ochrony swoich interesów w toczącym się postępowaniu ustanowić pełnomocnika, względnie pełnomocnika do doręczeń, a co najmniej powiadomić organ prowadzący postępowanie o planowanej nieobecności i wskazać adres do doręczeń, biorąc pod uwagę, że przepisy prawa nakładają na organy administracji publicznej określone terminy załatwiania spraw, co ma szczególne znaczenie w kontekście zasady szybkości postępowania i niewątpliwie leży w interesie strony postępowania. Z akt sprawy nie wynikało, aby skarżący podjął którąkolwiek z tych czynności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji świadczy to o niedochowaniu należytej staranności przez skarżącego i tym samym wyklucza brak winy w uchybieniu terminowi. WSA odniósł się następnie do twierdzeń skarżącego, dotyczących odmiennych kryteriów oceny braku winy w uchybieniu terminu, w sytuacji zastępczego doręczenia przesyłki. W ocenie Sadu pierwszej instancji przyczyny, które spowodowały, że skarżący nie odebrał skierowanej do niego korespondencji nie mają istotnego znaczenia w sprawie. Sąd odwołał się do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, zgodnie z którym, nieobecność skarżącego w miejscu zamieszkania, nawet jeżeli spowodowana była ważnymi przyczynami, nie niweczy skutków doręczenia zastępczego. Zdaniem WSA, orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. W. M. wniósł skargę kasacyjna od wyroku z 9 października 2013 r. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 58 § 1 i art. 41 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, wymienionych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do rozpoznania sprawy w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy stwierdzić, że wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przytoczonych w jej podstawach przepisów. Podstawowe znaczenie w sprawie miało ustalenie, czy można uznać za skuteczne doręczenie zastępcze wobec nie odebrania przez skarżącego W. M., awizowanej przesyłki Kierownika Biura ARiMR z [...] lipca 2012 r. wzywającej wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Uznanie prawidłowości tego doręczenia zastępczego doprowadziło organ do wydania zaskarżonego postanowienia odmawiającego przywrócenia stronie terminu do uzupełnienie braków wniosku o przyznanie płatności na rok 2012. W tym miejscu podnieść należy, że stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W związku z tym, to na zainteresowanym spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że w prośbie o przywrócenie terminu zainteresowany powinien wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 794/99). W wypadku, gdy wnoszącemu prośbę można przypisać chociażby winę nieumyślną, przywrócenie terminu nie jest możliwe (por. wyrok NSA z 22 maja 1997 r., sygn. akt SA/Sz 630/96). Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego. Wśród przyczyn uzasadniających przywrócenie terminu wymienia się między innymi obłożną chorobę uniemożliwiającą stronie działającej osobiście podjęcie czynności, przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. wyrok NSA z 19 września 2000 r., sygn. akt I SA 1072/00). Istnienie okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu nie musi być udowodnione, gdyż wystarczające jest ich uprawdopodobnienie. We wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 r. skarżący jako przyczynę uchybienia terminu podał przebywanie poza miejscem zamieszkania z uwagi na obowiązki zawodowe. W ocenie skarżącego sama okoliczność przebywania poza miejscem zamieszkania stanowi uprawdopodobnienie tego, że niezachowanie terminu nastąpiło bez jego winy. Sąd pierwszej instancji uznał, że te okoliczności nie stanowią spełnienia przesłanki braku winy w uchybieniu terminu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę ocenę i stwierdza, że chociaż obalenie domniemania doręczenia adresatowi pisma może stanowić okoliczność uzasadniającą przywrócenie terminu, to w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Podkreślenia wymaga, że wezwanie do uzupełnienia braków wniosku zostało skierowane na adres wskazany przez skarżącego i skutecznie doręczone w trybie art. 44 k.p.a. Skarżący nie podważył ustaleń organu co do zachowania warunków doręczenia zastępczego. W konsekwencji nie mają istotnego znaczenia wskazane przez skarżącego przyczyny, które spowodowały, że nie odebrał skierowanej do niego korespondencji. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafny pogląd, że nieobecność skarżącego w miejscu zamieszkania, nawet jeżeli spowodowana była ważnymi przyczynami, nie niweczy skutków doręczenia zastępczego. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przewidując dłuższą nieobecność skarżący, zachowując należytą dbałość o własne interesy, powinien był zorganizować odbiór kierowanej do niego korespondencji np. poprzez udzielenie właściwego pełnomocnictwa. Uniknięcie komplikacji związanych z pobytem poza miejscem zamieszkania było możliwe także poprzez powiadomienie o tym organu i podanie adresu, pod który w tym czasie może być przesyłana korespondencja. Zauważyć jednak należy, że obowiązek poinformowania organu o zmianie adresu (art. 41 § 1 k.p.a.) i konsekwencje prawne jego niezachowania, przewidziane w art. 41 § 2 k.p.a. mogą wywierać skutki w stosunku do strony postępowania (działającej osobiście) tylko w sytuacji pouczenia przez organ na którymkolwiek etapie postępowania, o skutkach niedopełnienia obowiązku zawiadomienia o zmianie adresu. W rozpoznawanej sprawie nie zostało ustalone, że takie pouczenie skarżącego miało miejsce. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w omawianym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż doręczenie wezwania skarżącemu nastąpiło w trybie określonym w art. 44 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. należy zauważyć, że z zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego oraz sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiedające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia omawianej zasady. Organy orzekające w sprawie przestrzegały reguł postępowania przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Strona, która sama nie zadbała o własne interesy nie może przenosić odpowiedzialności za te zaniedbania na organ administracji publicznej, powołując się na naruszenie art. 8 k.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki warunkujące przywrócenie uchybionego terminu. Strona nie wykazała istnienia obiektywnych przeszkód (np. obłożnej choroby, która nie pozwoliła na dokonanie czynności) w terminowym uzupełnieniu braków wniosku o przyznanie płatności na rok 2012. Tym samym wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiadał prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.