II SA/Ol 980/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. O. – Przedsiębiorstwa A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy wiaty oddala skargę. W dniu "[...]" R. O. działający jako: Przedsiębiorstwo A złożył w Starostwie Powiatowym w "[...]" zgłoszenie zamiaru budowy ogródka piwnego (wiaty) na dz. nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" Starosta "[...]" nałożył na R. O. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o poprawnie wypełniony wniosek zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych - określający datę przystąpienia do planowanych prac (minimum 30 dni od dnia złożenia uzupełnienia do przedmiotowego zgłoszenia) oraz datę rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego (nie później niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu) oraz poprawnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez inwestora, na druku zgodnym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 ze zm.). Wobec nie uzupełnienia przez inwestora, w wyznaczonym terminie, zgłoszenia o wymagane elementy, Starosta decyzją z dnia "[...]", działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), wniósł sprzeciw w sprawie budowy ogródka piwnego (wiaty) na dz. nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]". W odwołaniu od powyższej decyzji R. O. zarzucił jej naruszenie art. 7, 35 § 2 i 220 § 1 k.p.a. Podniósł, że organ naruszył obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy, która może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie albo znane organowi z urzędu. Wskazał, że Wydział Architektury i Budownictwa wie kto jest właścicielem działki nr "[...]", bowiem to właśnie ten wydział wydał mu pozwolenie na zabudowę powyższej działki. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji. Wskazał, iż z akt sprawy, w tym szczególnie z załączonych rysunków technicznych wynika, że objęty wnioskiem "ogródek piwny", w rozumieniu przepisów techniczno -budowlanych jest wiatą o pow. całkowitej "[...]" i obiekt ten będzie wykonany jako obiekt tymczasowy. Z uwagi na wykazaną powierzchnię "[...]", zgłoszenie tego obiektu może być przyjęte jedynie stosownie do dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "pozwolenia nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Podniósł, iż w zgłoszeniu skarżący nie podał daty rozpoczęcia robót ani daty rozbiórki wiaty. Skarżący podał jedynie, że przewidywany termin rozpoczęcia robót nastąpi po 30 dniach od daty złożenia zgłoszenia i można by się zgodzić z argumentacją skarżącego, gdyby zgłoszenie dotyczyło wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m2 (art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego), jako obiektu stałego. Wojewoda wyjaśnił, iż w sprawie występuje obiekt tymczasowy na okres nie dłuższy niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zatem, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić dzień rozpoczęcia i rozbiórki obiektu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że rozpatrzeniu podlega wniosek kompletny. Z kolei obowiązek dołączenia do wniosku "oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" wynika nie z przepisów k.p.a., lecz z ustawy Prawo budowlane, w tym konkretnym przypadku z art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2. W oświadczeniu dołączonym do przedmiotowego wniosku nie wskazano dokumentu, z którego wynika tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz daty wypełnienia oświadczenia (zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. IV SA 779/97, nieprawidłowe oświadczenie nie może skutkować wydaniem pozwolenia na budowę, a w niniejszej sprawie, pozwolenia na wybudowanie "ogródka piwnego"- wiaty w trybie zgłoszeniowym). Konkludując stwierdził, że odwołanie nie może być uwzględnione ponieważ zaskarżona decyzja Starosty jest podjęta zgodnie z przepisami zawartymi w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia "[...]" wniósł do Sądu R. O. żądając jej uchylenia ewentualnie stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w sposób prawidłowy podał termin rozpoczęcia robót (po 30 dniach od daty złożenia zgłoszenia) i nie musiał podawać terminu rozbiórki bowiem ma na to 120 dni. Argumentował, iż niezasadnie Starosta, jak i Wojewoda podnoszą (powołując się na przepis art. 29 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego), iż zgłoszenie winno zawierać termin rozpoczęcia prac i rozbiórki obiektu. Błędne jest również stanowisko organów, że nie uzupełnienie wniosku naruszyło art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, jak też stwierdzenie, że wniosek nie zawierał daty wypełnienia oświadczenia. Zarzucił organom, iż nie uwzględniły, że zapis art. 4 Prawa budowlanego w kontekście art. 32 tej ustawy jest nie do końca precyzyjny, gdyż sugeruje konieczność wykazania prawa do dysponowania nieruchomością, podczas gdy obowiązek wnioskodawcy co do zasady ogranicza się do złożenia odpowiedniego oświadczenia (trudno mówić o "wykazaniu" prawa). Wyraził ponadto wątpliwość co do wydania decyzji o sprzeciwie z zachowaniem 30-dniowego terminu do jej wydania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Obowiązek ten wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy, który zawiera katalog rodzaju budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a podlegających, zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy, obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonywania, właściwemu organowi. Ta łagodniejsza forma reglamentacji dotyczy przedsięwzięć inwestycyjnych drobnych, nieskomplikowanych i technicznie łatwych w realizacji. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż materialnoprawną podstawą wydanej przez Starostę decyzji był art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z powyższą normą w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw. Mając na uwadze wywiedzioną w skardze argumentację, istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny zasadności zgłoszonego sprzeciwu z uwagi na nie złożenie przez inwestora poprawnie wypełnionego wniosku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych - określającego datę przystąpienia do planowanych prac, jak też datę rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego oraz poprawnie wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu ogródka piwnego, przy barze stacji paliw "[...]", położonego w "[...]" ul. "[...]" wg. załączonych opisów i rysunków. Podał w zgłoszeniu, że przewidywany termin rozpoczęcia robót to 30 dni od daty złożenia zgłoszenia, jednocześnie nie wskazał daty rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. Określenie w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia robót (z podaniem daty dziennej, a nie przybliżonej, potencjalnej), jak też rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, jest niezbędnym składnikiem zgłoszenia takiej inwestycji, co wynika bezpośrednio z brzmienia art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Przesądza o powyższym literalna wykładnia normy art. 29 ust. 1 pkt 12 – zwrot "dzień rozpoczęcia" oznacza konkretny dzień podjęcia robót, zwrot "nie później niż przed upływem 120 dni" oznacza jedynie maksymalny termin użytkowania obiektu, co nie jest równoznaczne z rzeczywistym terminem użytkowania, z kolei zwrot "przewidzianych do rozbiórki w terminie określonym w zgłoszeniu" określa datę rozbiórki podaną w zgłoszeniu, nie później niż 120 dni. Zgłoszenie, w którym nie określono daty rozpoczęcia prac i rozbiórki wymaga uzupełnienia na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a w przypadku odmowy organ winien wnieść sprzeciw zgodnie z ust. 5 tego przepisu. Poza tym, zamiar budowy takiego obiektu bez podania przewidzianego okresu jego użytkowania i terminu rozbiórki może świadczyć o tym, że jest to obiekt tymczasowy, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, jednak wymagający pozwolenia na budowę (budowa tymczasowych obiektów budowlanych na okres dłuższy niż 120 dni, licząc od daty rozpoczęcia budowy, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę), co dawałoby organowi podstawę do wniesienia sprzeciwu – art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak z powyższego wynika, odpowiedzialność za prawidłowość przyjętego zgłoszenia, czyli za brak wniesienia sprzeciwu, ponosi organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z istoty zaś i definicji tymczasowego obiektu budowlanego podlegającemu zgłoszeniu wynika, że to inwestor określa przewidziany okres użytkowania i rozbiórki takiego obiektu, który nie może przekraczać 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W przeciwnym razie gdyby wskazany okres przekraczał 120 dni, budowa tego obiektu wymagałaby pozwolenia na budowę. Zatem aby organ mógł ustalić to czy obiekt ten podlega zgłoszeniu czy wymaga pozwolenia na budowę, a tym samym dokonać oceny zgłoszenia skarżącego, koniecznym było podanie przez skarżącego dnia rozpoczęcia budowy ogródka piwnego i dnia jego rozbiórki. Tym samym niezasadne są argumenty skarżącego, że zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w sposób prawidłowy podał termin rozpoczęcia robót (po 30 dniach od daty złożenia zgłoszenia) i nie musiał podawać terminu rozbiórki bowiem ma na to 120 dni. To właśnie podanie konkretnej daty (dziennej) rozpoczęcia prac budowlanych, jak i terminu rozbiórki determinuje charakter tymczasowego obiektu budowlanego wskazując, czy jego budowa winna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę, czy też nie. Odnosząc się do zarzutu skargi kwestionującego obowiązek opatrzenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane datą wyjaśnić należy skarżącemu, że umieszczenie daty na oświadczeniu - stanowiącym załącznik do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych - ma na celu potwierdzenie, tego czy w dniu wniesienia zgłoszenia do organu inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością. A contrario, nieopatrzenie oświadczenia datą uprawdopodabnia brak prawa do dysponowania nieruchomością w dacie złożenia zgłoszenia. Nie mniej jednak należy zauważyć, że prawidłowo (obligatoryjnie) wypełnione pole "miejscowość, data" oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z elementów przesądzających o kompletności oświadczenia. Braku tego nie likwiduje data zgłoszenia, bowiem brak daty na złożonym oświadczeniu może też wskazywać, że takie prawo mogło przysługiwać inwestorowi wcześniej ale w dniu złożenia zgłoszenia już nie przysługiwało. Zauważyć należy, że treścią oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest deklaracja o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zatem inwestor winien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz prawo to nie musi wynikać z własności nieruchomości bądź innego prawa rzeczowego, lecz może wynikać także ze stosunku obligacyjnego łączącego inwestora z właścicielem. Zauważyć również należy, że w obowiązującym porządku prawnym inwestor, właściciel nieruchomości, nie musi udowadniać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem wystarczy, że złoży oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wprowadzenie takiego uregulowania miało na celu uproszczenie procesu budowlanego. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawiera pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy, co stanowi przesłankę tej odpowiedzialności wynikającą z art. 233 § 2 Kodeksu karnego. Natomiast organ, co do zasady, nie ma kompetencji do tego, aby badać prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia. Jeżeli nabierze wątpliwości w tym względzie, winien zwrócić się do organów ścigania. Przenosząc treść powyższych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić trzeba, iż niezasadnym było wzywanie inwestora do wskazania w oświadczeniu dokumentu, z którego wynika tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skoro w oświadczeniu podał, że jest właścicielem nieruchomości. Ponadto, z układu redakcyjnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, iż wezwanie inwestora do wskazania dokumentu, z którego wynika tytuł do dysponowania nieruchomością następuje wyłącznie wtedy, kiedy inwestor wskaże, że uprawnienie do wykonania robót budowlanych wynika ze stosunku zobowiązaniowego (punkt 6), gdy tymczasem w niniejszej sprawie skarżący wskazał, iż jest właścicielem nieruchomości (punkt 1). W świetle powyższego trafna jest argumentacja skargi kwestionująca celowość wykazania prawa do dysponowania nieruchomością – okoliczność ta nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd z uwagi na wcześniej wskazane, a nieuzupełnione braki zgłoszenia i oświadczenia. Reasumując, w sytuacji gdy zgłoszenie nie może być skutecznie przyjęte przez organ ze względu na nie uzupełnione, mimo wezwania, braki formalne zgłoszenia (co miało miejsce w niniejszej sprawie) organ administracji jest zobowiązany do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Z kolei odmienna merytoryczna ocena treści przepisów przez skarżącego, nie uzasadniała wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Dodatkowo należy wyjaśnić, iż w sprawie nie doszło do wydania decyzji o sprzeciwie z naruszeniem 30-dniowego terminu do jej wydania, bowiem termin ten uległ przedłużeniu ze względu na nałożony na skarżącego postanowieniem z dnia "[...]" obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Nie doszło również do naruszenia zasad postępowania bowiem rozstrzygnięcia organów administracji architektoniczno-budowlanej zostały wydane w oparciu o kompletny i prawidłowo oceniony materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.