I SA/Go 354/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Skowrońska-Pastuszko Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędzia WSA Joanna Wierchowicz Protokolant Asystent sędziego Marta Świetlik po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi I.P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] r. nr [...]. W dniu 29 maja 2013r. I.P. złożyła skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lipca 2011r. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Naczelnik Urzędu Skarbowego w marcu 2010 r. wszczął wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z [...] marca 2010 r. nr [...], którego podstawą jest decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] września 2009 r. orzekająca o solidarnej odpowiedzialności I.P. do wysokości wartości przypadającego jej udziału w majątku wspólnym, tj. do kwoty 108.000 zł za zaległości podatkowe byłego małżonka P.P. z tytułu podatku do towarów i usług za okres od lipca do listopada 2006 r. wraz z odsetkami za zwłokę na dzień [...] listopada 2008 r. oraz kosztami egzekucyjnymi na ten sam dzień. Kolejne postępowanie egzekucyjne ten sam organ egzekucyjny wszczął wobec skarżącej w lipcu 2011 r. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], którego podstawą jest decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] lutego 2011 r. orzekająca o solidarnej odpowiedzialności I.P. do wysokości wartości przypadającego jej udziału w majątku wspólnym, tj. do kwoty 108.000 zł za zaległości podatkowe byłego małżonka P.P. z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za 2006 r. wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami egzekucyjnymi. Pismem z dnia [...] marca 2012r. skarżąca zażądała od organu egzekucyjnego m. in. umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec niej na podstawie tytułu wykonawczego [...] lipca 2011 r. nr [...]. Postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego odmówił żądanego umorzenia. Dyrektor Izby Skarbowej w dniu [...] listopada 2012 r. utrzymał to postanowienie w mocy. Skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego tut. Sąd wyrokiem z 25 kwietnia 2013 r. wydanym w sprawie I SA/Go 65/13 oddalił. W dniu 7 grudnia 2012 r. skarżąca wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, wstrzymanie wykonania decyzji oraz w razie nieprzychylenia się do powyższego o umorzenie postępowania z urzędu. Uzasadniając wniosek wyjaśniła, że Naczelnik Urzędu Skarbowego wszczął postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania z jej majątku na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] z [...] marca 2010 r. i [...] z [...] lipca 2011 r. należności wynikających z decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] września 2009 r. nr [...] z ograniczeniem jej odpowiedzialności do kwoty 108.000 zł w wartości przypadającej jej w majątku wspólnym za zaległości podatkowe byłego męża P.P. oraz decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] lutego 2011 r. nr [...] z ograniczeniem jej odpowiedzialności do kwoty 108.000 zł w wartości przypadającej jej w majątku wspólnym za zaległości podatkowe byłego męża P.P.. Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] rozłożył na raty spłatę zaległości podatkowej wynikającej z ww. decyzji z [...] września 2010r. Skarżąca podkreśliła również, że jej odpowiedzialność za zobowiązania byłego męża powstałe w trakcie trwania wspólności majątkowej małżeńskiej jest ograniczona do kwoty 108.000 zł, a jak wynika z obu ww. tytułów wykonawczych możliwe jest łączne prowadzenie egzekucji do kwoty 216.000 zł. Jej odpowiedzialność za zobowiązania byłego męża może dotyczyć tylko należności podatkowych, bez kosztów egzekucji i odsetek po dniu ustania wspólności majątkowej małżeńskiej. Stąd organ egzekucyjny powinien z urzędu umorzyć postępowanie egzekucyjne wynikające z decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] lutego 2011 r. W odpowiedzi na wezwanie organu egzekucyjnego – Naczelnika Urzędu Skarbowego do sprecyzowania żądania objętego powyższym wnioskiem, skarżąca wyjaśniła, że jej wniosek dotyczy wszystkich postępowań prowadzonych wobec jej osoby i pozostaje w całości aktualny. Postanowieniem z [...] lutego 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego, powołując się na przepisy art. 61 § 1, art. 61a § 1 oraz art. 123 kpa w zw. z art. 17 § 1 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Uzasadniając wydane postanowienie organ egzekucyjny (będący również wierzycielem) wyjaśnił, że w lipcu 2011 r. wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego [...] z [...] lipca 2011 r. wydanego w oparciu o decyzję z [...] lutego 2011 r. nr [...] orzekającą o solidarnej odpowiedzialności skarżącej za zaległość podatkową P.P. do wysokości wartości przypadającego jej udziału w majątku wspólnym, tj. do kwoty 108.000 zł. Nadto wyjaśnił, że wszczął również postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] marca 2010 r., którego wierzycielem jest Naczelnik Urzędu Skarbowego i które zostało zawieszone. Dalej przedstawił, że pismem z [...] marca 2012 r. skarżąca wniosła o umorzenie prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] lipca 2011 r. postępowania egzekucyjnego wskazując na niedopuszczalność egzekucji z uwagi na ograniczenie jej odpowiedzialności do kwoty 108.000 zł. Postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. organ egzekucyjny odmówił umorzenia ww. postepowania, a po rozpoznaniu zażalenia skarżącej Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał to postanowienie w mocy. Na rozstrzygnięcie Dyrektora I.P. wniosła skargę. Odnośnie rozpatrywanego wniosku z [...] grudnia 2012 r. organ egzekucyjny, przytaczając brzmienie art. 61a § 1 kpa wskazał, że przepis ten stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania m. in. w sytuacji, gdy kierowane do organu żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Stwierdził, że powyższa okoliczność zachodzi w rozpatrywanym przypadku, bowiem sprawa umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na przesłanki wskazane przez skarżącą w jej wniosku z grudnia 2012 r. została już rozstrzygnięta wydanym przez niego postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., utrzymanym w mocy przez Dyrektora Izby Skarbowej. Organ egzekucyjny stwierdził, że skarżąca nie wskazała nowych okoliczności skutkujących możliwością wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, a tym samym brak podstaw prawnych do ponownego prowadzenia postępowania w sprawie. W złożonym w ustawowym terminie zażaleniu skarżąca zaznaczyła, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie było wadliwe, co doprowadziło do wydania bezzasadnego orzeczenia. Organ zaniechał wykonania jakiejkolwiek czynności procesowej i albo nie zrozumiał istoty jej wniosku, albo "udaje" jakoby nie zaistniały przesłanki do jego uwzględnienia. Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. Dyrektor Izby Skarbowej, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa w zw. z art. 61a § 2 kpa oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru wyjaśnił, że zwrot "nie może być wszczęte" użyty w art. 61a § 1 kpa należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania sprzeciwia się przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Postępowanie nie może być wszczęte w sytuacji, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Stwierdzenie zaistnienia takiej przesłanki obliguje organ do zakończenia postępowania w sposób formalny a nie merytoryczny. Dyrektor stwierdził również, że kwestie podniesione przez skarżącą we wniosku o umorzenie z grudnia 2012 r. zostały wyczerpującą rozważone w przeprowadzonym w tym zakresie postępowaniu zakończonym w pierwszej instancji postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] czerwca 2012r. odmawiającym umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] lipca 2011r., utrzymanym w mocy przez Dyrektora Izby Skarbowej postanowieniem z [...] listopada 2012r. Z uwagi na taką samą argumentację skarżącej jak w powyższych postanowieniach rozważana, organ odwoławczy stwierdził, że sprawa ta została już rozstrzygnięta jego ostatecznym postanowieniem z [...] listopada 2012 r. W złożonej w ustawowym terminie skardze I.P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: naruszenie art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdzając że zawieszenie postępowania powinno nastąpić na wniosek wierzyciela i art. 59 tej ustawy przez zaniechanie umorzenia postępowania egzekucyjnego pomimo braku podstaw do jego prowadzenia z uwagi na ograniczenie odpowiedzialności podatkowej skarżącej oraz art. 110 Ordynacji podatkowej przez jego niewłaściwą wykładnię oraz art. 121 tej ustawy przez naruszenie zasady zaufania do organu. Uzasadniając skargę stwierdziła, że organy dopuściły się paradoksalnej sytuacji, w której organ rozłożył skarżącej zobowiązanie podatkowe na raty, a z drugiej strony na podstawie innego tytułu wykonawczego inny poborca podatkowy prowadzi inną egzekucję, uniemożliwiając jej realizację decyzji ratalnej. Dyrektor Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Sąd zważył: Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Jednocześnie sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Skarga okazała się zasadna, choć nie z powodów w niej podniesionych. Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy procesowe w taki sposób, że wydane przez nie postanowienia musiały zostać uchylone, aby sprawa mogła zostać rozpatrzona od momentu złożenia przez skarżącą wniosku z [...] grudnia 2012 r. Rozstrzygnięcia organów obu instancji Sąd uznał bowiem za wadliwe na tyle, że naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), jeżeli przepisy tejże ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analizując treść przytoczonego wyżej przepisu należy podkreślić, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym tylko w sprawach, które nie są uregulowane "inaczej" w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stosuje się je "odpowiednio". "Odpowiednie" zastosowanie przepisów kpa oznacza, że mogą być one stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. To selektywne zastosowanie przepisów kpa polega na ich pełnym stosowaniu, stosowaniu z odpowiednimi modyfikacjami albo na niemożności ich zastosowania. Należy również podkreślić, że postępowania uregulowane w obu ww. ustawach urzeczywistniają normy prawa administracyjnego, przy czym postępowanie egzekucyjne jest następną fazą postępowania jurysdykcyjnego, stanowiąc niejako jego dopełnienie i będąc postępowaniem w stosunku do niego wykonawczym. Nadto, regulowane przepisami kpa postępowanie administracyjne wszczyna organ administracji w sprawie indywidualnej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej z własnej inicjatywy lub na żądanie strony, która według własnej oceny ma w danej sprawie interes prawny. Kwestie dotyczące wszczęcia tego postępowania regulują przepisy art. 61 i art. 61a kpa. Natomiast, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji normuje procedurę egzekwowania określonych obowiązków, regulując odrębnie i wyczerpująco w art. 5, art. 6 i art. 26 problematykę stron tego postępowania, jak i zasady jego wszczęcia. Art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje kwestię umorzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując obligatoryjne i fakultatywne jego przesłanki. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego wystąpią przeszkody o trwałym charakterze, uniemożliwiające dalsze prowadzenie postępowania bądź powodujące, że jego dalsze prowadzenie jest niecelowe, następuje umorzenie postępowania egzekucyjnego. Może ono nastąpić w każdym stadium postępowania, gdyż przepis art. 59 nie wyznacza terminu do złożenia takiego wniosku. Żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązany i wierzyciel mogą wnieść na każdym etapie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki tej odmowy bada się według kryterium podmiotowego, przedmiotowego a nadto należy uwzględniać inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia taką odmowę. Pojęcie postępowania określone w tym przepisie obejmuje postępowanie prowadzone w trybie głównym oraz postępowanie nadzwyczajne, z wyjątkiem postępowania wznowieniowego regulowanego odrębną – zawartą w art. 149 § 3 kpa - podstawą prawną odmowy jego wszczęcia. Mając na uwadze powyższe rozważania należy podkreślić, że rozpatrywanie żądania zobowiązanego o umorzenia prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego nie jest odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną, do rozstrzygnięcia której w oparciu o przepis art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 kpa) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a kpa). Przepisy art. 61 i art. 61a kpa nie mają tu odpowiedniego zastosowania. Złożony 7 grudnia 2012 r. przez skarżącą wniosek dotyczył zawieszenia postępowania egzekucyjnego, wstrzymania wykonania decyzji a w razie nieprzychylenia się do powyższego – umorzenia postępowania. Na zasadne wezwanie organu egzekucyjnego o sprecyzowanie żądania, I.P. odpowiedziała, że jej wniosek dotyczy wszystkich postępowań egzekucyjnych prowadzonych wobec jej osoby. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie dotyczy zatem jedynie rozpoznania żądania skarżącej umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] lipca 2011r. nr [...]. Postępowanie to zostało wszczęte w lipcu 2011r. Postanowieniem z [...] czerwca 2012r. Naczelnik Urzędu Skarbowego, rozpatrując żądanie skarżącej z [...] marca 2012r. o umorzenia tego postępowania, wydał postanowienie odmowne, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej z [...] listopada 2012 r. Organy obu instancji, powołując się na przepis art. 61a § 1 kpa podkreślały, że skarżąca w swoim wniosku nie wskazała nowych okoliczności skutkujących możliwością wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, a podnoszone przez nią kwestie zostały wyczerpująco rozważone w postępowaniu zakończonym ostatecznym postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej z [...] listopada 2012 r. Wyjaśniły, że ww. przepis dotyczy m. in. sytuacji, gdy kierowane do organu żądanie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej (organ pierwszej instancji), gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (organ odwoławczy). Takiego poglądu organów Sąd nie podzielił. Ponowny wniosek o umorzenie ww. postępowania egzekucyjnego skarżąca złożyła 7 grudnia 2012 r. Jak wspomniano wyżej, żądanie takie zobowiązany może wnieść na każdym etapie postępowania egzekucyjnego. Brak też regulacji, z której wynikałoby, że może to uczynić tylko jeden raz i to w sytuacji, gdy poprzedni wniosek został rozpatrzony odmownie. Organ odwoławczy, powołując się na wskazaną w art. 61a § 1 kpa "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania wskazał, że w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Istotnie, za inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uważane jest wniesienie żądania załatwienia sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Decyzja załatwiająca taką sprawę byłaby dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Jednakże przepis art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie daje podstaw do takiego "odpowiedniego" stosowania art. 61a § 1 kpa do jednego z etapów postępowania egzekucyjnego, a mianowicie rozstrzygnięcia wniosku zobowiązanej o umorzenie prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego. Należy podkreślić, że organ egzekucyjny nie prowadzi odrębnego postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, a jedynie rozstrzyga, w ramach prowadzonego przez siebie postępowania egzekucyjnego, żądanie zobowiązanej umorzenia tego postępowania. Skoro zobowiązana żądanie o umorzenie może wnieść na każdym etapie postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zatem zbadania czy zaistniały wskazane w art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego i wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, bądź odmowie jego umorzenia. Zdaniem Sądu, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego organy obu instancji naruszyły przepisy art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 18 oraz art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a Dyrektor Izby Skarbowej nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa. Odnośnie zarzutów zawartych w skardze, Sąd nie mógł stwierdzić naruszenia przepisów w niej wskazanych, albowiem organ odwoławczy w ogóle nie prowadził w tym zakresie postępowania, a zaskarżone postanowienie ma charakter formalnym. Zważywszy powyższe Sąd uznając, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił nie tylko zaskarżone postanowienie, ale także postanowienie je poprzedzające.