II SAB/Sz 73/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego P. S. z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym pkt 1 – w części dotyczącej wskazania danych podmiotów użytkujących wieczyście nieruchomości przeznaczone na działalność turystyczną oraz ich adresów, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, II. stwierdza, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego P. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P.S., wnioskiem z dnia [...], zwrócił się do Starosty o udostępnienie mu informacji publicznej w zakresie: "1. do ilu podmiotów (osób fizycznych lub prawnych) wystosowane zostały informacje dotyczące wejścia w życie z dniem 22.09.2004 r. nowelizacji ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z wprowadzeniem nowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 2,00 % - w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na działalność turystyczną (art. 72 ust. 4 pkt 4a Ustawy) - wraz ze wskazaniem danych tych podmiotów oraz ich adresów. 2. w jakim zakresie opisane w punkcie 1 informacje doczekały się reakcji (odpowiedzi) ze strony informowanych podmiotów, 3 czy wystąpiły takie przypadki, że pomimo braku reakcji na omawiane informacje, stawka procentowa z tytułu użytkowania wieczystego gruntu została obniżona z 3,00 % do 2,00%. 4. na jakiej podstawie (czyjej decyzji, opinii, stanowiska itp.) obniżenie stawki procentowej z 3,00 % do 2,00% uzależnione zostało od złożenia odpowiedniego wniosku do Starostwa Powiatowego i na jakiej podstawie, oparto procedurę dokonywania zmian stawki procentowej na wniosek użytkownika wieczystego gruntu. 5. z czego wynikał obowiązek składania omawianych wyżej wniosków w terminie do [...]. 6. na podstawie jakich kryteriów dokonywano wyboru użytkowników wieczystych, do których kierowano wnioski - a w szczególności, czy kryterium tym była posiadana przez Starostę z urzędu wiedza dotycząca aktualnego sposobu wykorzystania gruntu." Starosta pismem z dnia [...] udzielił P.S. odpowiedzi na zadane pytania. Niezadowolony z uzyskanej odpowiedzi, P.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zawnioskował o: - nakazanie Staroście udzielenia mu stosownych informacji, których zakres przewidziany jest w pkt 1 jego wniosku z dnia [...] w zakresie udostępnienia - wskazania danych podmiotów osób fizycznych lub prawnych, do których wystosowane zostały przez Starostę informacje o wejściu w życie w dniu 22.09.2004 r. nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami (w związku z prowadzeniem nowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego), - nakazanie Staroście udzielenia mu stosownych informacji, których zakres przewidziany jest w pkt 4 jego wniosku z dnia [...] Udzielona odpowiedź w tym zakresie (pismo Starosty z dnia [...]), w przekonaniu skarżącego, nie jest odpowiedzią na zadane przez niego pytanie. Staroście znane są okoliczności stanowiące podstawę zadania tego pytania, chodzi tu w szczególności o pisma wystosowywane prze Starostę w [...] do użytkowników wieczystych, wskazujące na obowiązek składania wniosków o dokonanie opłat aktualizacyjnych z tytułu użytkowania wieczystego, wynikających z niezależnych od nich okoliczności, wynikających z nowelizacji ustawy (ustawowej zmiany stawek procentowych opłaty). - zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżący podał, że Starosta nie przekazał mu informacji dotyczących danych podmiotów osób fizycznych lub prawnych, do których wystosował w [...] informację o zmianie stawki procentowej z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste oraz ich adresów. Nie przekazał mu także informacji dotyczących procesu decyzyjnego związanego z wystosowywaniem do użytkowników wieczystych pisma o treści tożsamej, z tym jakie zostało załączone do skargi. Na zadane pytanie została wprawdzie udzielona odpowiedź, jednakże nie jest ona odpowiedzią merytoryczną, albowiem wskazuje jedynie na stosowane przez Starostę procedury. Skarżący chciałby uzyskać informację, czyje działanie doprowadziło do zastosowania takich procedur, które w jego przekonaniu stosowane były niewłaściwie. Mając powyższe na względzie, skarżący jest zdania, że Starosta pozostaje w zwłoce, mając na względzie ustawowy termin do udzielenia mu stosownej odpowiedzi. Skarżący jednocześnie poinformował, że w jakimkolwiek zakresie jego wniosku z dnia [...] nie została wydana decyzja odmowna. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie oddalenie skargi w całości. Stwierdził, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...], pismem z dnia [...], udzielił P.S. odpowiedzi na zadane przez niego pytania. W swojej skardze na bezczynność zainteresowany wniósł o nakazanie organowi udzielenia mu informacji w zakresie przewidzianym w punktach nr 1 i 4 wniosku. Zdaniem Starosty, udzielona P.S. odpowiedź była pełna. Skarżący w punkcie 1 domagał się następujących informacji: "do ilu podmiotów (osób fizycznych lub prawnych) wystosowane zostały informacje dotyczące wejścia w życie z dniem 22.09.2004 r. nowelizacji ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z wprowadzeniem nowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 2% - w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na działalność turystyczną (art. 72 ust. 4 pkt 4a Ustawy) - wraz ze wskazaniem danych tych podmiotów oraz ich adresów" Starosta udzielił w tej kwestii następującej odpowiedzi: "W związku z wejściem w życie dnia 22.09.2004 r. nowelizacji ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczącej wprowadzenia nowej stawki procentowej opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów w wysokości 2% - w stosunku do nieruchomości przeznaczonych na prowadzenie działalności turystycznej - informujemy, że tutejsze Starostwo w 2004 r. wystosowało pismo informujące o przedmiotowej zmianie do [...] podmiotów (osób fizycznych i prawnych). Na dzień dzisiejszy wymienione podmioty w dużej części nie są już użytkownikami wieczystymi w związku ze zbyciem wymienionego prawa na rzecz innego użytkownika wieczystego bądź nabyciem prawa własności do nieruchomości". W punkcie 4 skarżący domagał się następujących informacji: "na jakiej podstawie (czyjej decyzji, opinii, stanowiska itp.) obniżenie stawki procentowej z 3% na 2% uzależnione zostało od złożenia odpowiedniego wniosku do Starostwa Powiatowego i na jakiej podstawie, oparto procedurę dokonywania zmian stawki procentowej na wniosek użytkownika wieczystego gruntu." Starosta udzielił w tej kwestii następującej odpowiedzi: "Procedura zmiany stawki procentowej wynika z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81 cytowanej ustawy." W obu wymienionych przypadkach (pytanie nr 1 i nr 4) skarżący otrzymał odpowiedzi na zadane przez niego pytania, które oparte były o posiadaną przez Starostwo wiedzę i zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w dniu 26 września 2013 r., pełnomocnik Starosty oświadczył, że taki sam wniosek – w zakresie pkt 1 – złożony w terminie późniejszym, został załatwiony przez Starostę przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia danych, tj. danych osobowych podmiotów i ich adresów. Sąd zobowiązał pełnomocnika do udostępnienia przedmiotowej decyzji, celem przeprowadzenia z niej dowodu poza rozprawą. Pełnomocnik przy piśmie z dnia [...] przekazał sądowi decyzję Starosty z dnia [...] nr [...], w którą odmówiono P.S. udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym jego wnioskiem z dnia [...]. Pełnomocnik dodał, że decyzja ta nie jest decyzją ostateczną, gdyż wniesione odwołanie jest rozpatrywane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że rozpatrzony wniosek P.S. dotyczył udostępnienia informacji publicznej wymienionej w punkach od 1 do 12. Zdaniem organu, informacje o które wnioskuje zainteresowany wymagają wykonania szeregu zestawień i wykazów ( w tym zawierających szczegółowe dane również osobowe) oraz usystematyzowania materiałów z szeregu lat (od 1998 roku), dotyczących bardzo dużej ilości użytkowników wieczystych. W ocenie organu, jest to więc informacja przetworzona, a wnioskodawca nie wykazał, że udostępnienie tych danych jest uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Dodatkowo organ wskazał, "że nawet nie uznanie tych informacji jako przetworzone spowodowałoby w znacznym zakresie odmowę udzielenia informacji ze względu na ochronę danych osobowych i prywatności osób." Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 109, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 43-44). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, stosownie do art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy w dacie wniesienia skargi przez P.S., Starosta pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Pewną pomocą dla określenia znaczenia "sprawy publicznej" może służyć katalog zawarty w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym wymieniono szereg kategorii informacji stanowiących informację publiczną, wyliczenie to jednak ma charakter przykładowy. Niemożliwe jest zatem zdefiniowanie informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też, przy wykładni tego pojęcia należy posłużyć się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do treści ust. 2 art. 13 ww. ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej ma nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, chyba że istnieją powody, które uniemożliwiają udzielenie informacji publicznej bez nieuzasadnionej zwłoki. W takim przypadku podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, powiadamia wnioskodawcę w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W takiej sytuacji, dopiero ewentualny bezskuteczny upływ wyznaczonego w powiadomieniu terminu i nieudzielenie informacji publicznej przez dysponenta informacji może świadczyć o jego zwłoce w zakresie rozpatrzenia wniosku i stanowić podstawę do złożenia skargi na bezczynność. Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku uznania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej lub braku żądanej informacji, wystarczające jest pisemne wyjaśnienie o przyczynie nieudzielenia informacji. Z pewnością punkt 1 wniosku P.S. z dnia [...] stanowi wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie ilości podmiotów, do których zostały skierowane informacje o nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami wraz ze wskazaniem danych tych podmiotów oraz ich adresów. O ile w zakresie ilości podmiotów Starosta udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...], o tyle, w ocenie sądu, do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie, w zakresie danych podmiotów i ich adresów, wniosek nie został rozpatrzony. Stwierdzić należy, że według sądu, wskazana decyzja Starosty z dnia [...] w sprawie odmowy udzielenia informacji, nie może być uznana, za załatwiającą również pkt 1 wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...]. Wydana decyzja dotyczy bowiem wniosku o bliżej nieznanej treści, w każdym razie bardziej skomplikowanego i złożonego aż z 12 punktów ( żądań ), w tym wniosku o udostępnienie kopii pism skierowanych do użytkowników wieczystych po zmianie stawek opłat, wprowadzonej zmianą ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy więc stwierdzić, że choć pośrednio rozpatrzony wniosek sprowadza się do udostępnienia danych użytkowników wieczystych, nie jest on tożsamy z wnioskiem z dnia [...], a sposób udostępnienia informacji publicznej jest zupełnie różny w obu wnioskach, co nie pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie. W świetle powyższego, Starosta w zakresie obejmującym pkt 1 wniosku z dnia [...], - w części dotyczącej wskazania danych podmiotów użytkujących wieczyście nieruchomości przeznaczone na działalność turystyczną oraz ich adresów – pozostaje w bezczynności. Uznanie bezczynności organu spowodowało zobowiązanie Starosty do rozpoznania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku ze stwierdzeniem prawomocności, pkt 1 wniosku P.S. z dnia [...] w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanych przez skarżącego informacji sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Odpowiedź została udzielona w terminie 14 dni, bowiem wniosek został nadany listem poleconym w dniu [...], natomiast odpowiedź udzielona została przez organ [...]. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego, Starosta nie udzielił odpowiedzi w zakresie punktu 4 wniosku z dnia [...]. Sąd badając tą kwestię stwierdził, że wniosek zawarty w pkt 4 nie do końca jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. W punkcie tym skarżący domagał się następujących informacji: "na jakiej podstawie (czyjej decyzji, opinii, stanowiska itp.) obniżenie stawki procentowej z 3% na 2% uzależnione zostało od złożenia odpowiedniego wniosku do Starostwa Powiatowego i na jakiej podstawie, oparto procedurę dokonywania zmian stawki procentowej na wniosek użytkownika wieczystego gruntu. Zdaniem sądu, skarżący w pierwszej części pkt 4 wniosku nie żąda udostępnienia konkretnych dokumentów wytworzonych przez organ, ale dokonania pewnych ocen funkcjonowania urzędu i zatrudnionych w nim osób oraz ewentualnych dokumentów, które mogły, a nie musiały być sporządzone, co powoduje, że nie jest to wniosek o udzielenie informacji publicznej. W końcowej części natomiast skarżący wnosi o wskazanie procedury dokonywania zmian stawki procentowej na wniosek użytkownika wieczystego gruntu. Udzielając odpowiedzi organ wskazał na procedurę zmiany stawki procentowej, jego zdaniem, wynikającą z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art.78-81 ustawy. W ocenie sądu, organ odpowiedział w terminie 14 dni w zakresie objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej i dlatego też, sąd skargę oddalił. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 149 § 1 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pkt IV wyroku orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.