II SA/Wa 1067/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung, Andrzej Góraj (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi P. P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił P. P. ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] grudnia 1996 r. do dnia [...] września 1999 r. oraz za okres prowadzenia gospodarstwa rolnego od dnia [...] sierpnia 2000 r. do dnia [...] listopada 2007 r. i od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia [...] lipca 2012 r. Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego odwołania, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy skarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu wskazał, że co się tyczy pierwszego ze wskazanych okresów, to w czasie tym strona pobierała naukę w szkole ponadpodstawowej. Stąd więc, w ocenie organu, konieczność domowego przygotowywania się do obowiązków szkolnych, a także czas niezbędny na dojazdy z domu do szkoły i z powrotem, jak również ilość jednostek lekcyjnych, na które strona uczęszczała, uniemożliwiało jej wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Pracę tę organ ocenił więc jako pomoc w prowadzeniu gospodarstwa. Za poprawnością powyższej konkluzji, w ocenie organu, przemawia również to, że strona nie wskazała w kwestionariuszu osobowym, iż świadczyła taką pracę. Organ nie dopatrzył się też psychicznego nastawienia strony do świadczenia takiej pracy. Co zaś się tyczy okresów prowadzenia gospodarstwa rolnego przez stronę, to, w ocenie organu, żądanie zgłoszone we wniosku jest niezasadne z uwagi m.in. na pobieranie w tym czasie przez skarżącego nauki na Akademii Rolniczej. To zaś, według organu, wykluczało możliwość prowadzenia gospodarstwa przez skarżącego. Potwierdzeniem powyższej tezy jest też, w ocenie organu, fakt zamieszkiwania strony w odległości 40 km od spornego gospodarstwa. Skargę od powyższego rozkazu złożyła strona, wnosząc o jego uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie: - art. 1 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, - § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...), - art. 7, 77 § 1, 80, 107 K.p.a., - 7 i 8 K.p.a. Strona złożyła też wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, a także z przesłuchania świadków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Stosownie natomiast do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej - P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając skarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinny zostać one wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Zaliczenie policjantowi do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może nastąpić w oparciu o unormowania ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Unormowania te stanowią odrębne przepisy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), zgodnie z którym do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika", wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym, nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Praca w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika powinna być przy tym oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania. W przedmiotowej sprawie skarżący wskazał, że pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika wykonywał w okresie od [...] grudnia 1996 r. do [...] września 1999 r., zatem mają w tym przypadku zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Zgodnie z jej art. 6 pkt 2, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Aby jednak powyższe normy prawa mogły w sprawie znaleźć zastosowanie, obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie stanu faktycznego w sprawie jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Podejmując decyzję administracyjną, organ był związany regułami postępowania administracyjnego, które określały jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też zobligowany był m.in. do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Musiał też w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami (art. 107 § 3 K.p.a.). Przechodząc do realiów niniejszej sprawy, wskazać należy, iż uzasadnienie skarżonego rozkazu personalnego nie spełnia ww. kryteriów. Nie zawiera bowiem przedstawienia prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Organ, badając problematykę łączenia przez stronę obowiązków ucznia Liceum Ogólnokształcącego w I. z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w pełnym wymiarze czasu pracy, nie ustalił w sposób stanowczy i ponad wszelką wątpliwość, czy taka okoliczność miała miejsce, czy też nie. Organ I instancji stwierdził, iż w sprawie zarówno świadkowie, jak i sam wnioskodawca w oświadczeniu podają, że praca w gospodarstwie rolnym rodziców była świadczona przez niego w sposób stały. Mimo tego uznał, że praca zainteresowanego, w okresie uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej, mogła stanowić jedynie pomoc rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i miała charakter pracy doraźnej. Wysnuwając powyższy wniosek organ nie dokonał jednakże poważnej analizy zeznań świadków. Organ nie dokonał w istocie analizy materiału dowodowego, w tym oświadczeń świadków, stwierdzając jedynie, iż rozpatrując wskazany okres trudno uznać, iż wykonywana przez skarżącego praca w gospodarstwie rolnym rodziców stanowiła jego główne źródło utrzymania, szczególnie w sytuacji, gdy uczęszczał on do szkoły ponadpodstawowej. Rozpoznając niniejszą sprawę należy pamiętać, że procedura dotycząca spraw zaliczania do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nakłada na stronę, ubiegającą się o takie zaliczenie, obowiązek udowodnienia podnoszonych okoliczności. Strona skarżąca w niniejszym postępowaniu podołała temu obowiązkowi. Powołała świadków, którzy zeznając w sposób spójny, logiczny i wzajemnie się uzupełniający, potwierdzili okoliczności wskazywane przez funkcjonariusza. W takiej sytuacji organ mógł postąpić w dwojaki sposób. Mógł uwzględnić wniosek strony o zaliczenie spornego okresu do pracowniczego stażu pracy. Mógł też dokonać negatywnej oceny zeznań świadków. W rozpoznawanej sprawie organ w istocie zanegował oświadczenia wskazanych świadków, skoro nie uznał ich oświadczeń za istotne w sprawie. Jednakże organ, wybierając ten drugi sposób postępowania i dyskredytując zeznania świadków, winien jednak mieć ku temu zasadne podstawy. Winien więc dysponować innym materiałem dowodowym, który uznałby za wiarygodny, z którego wynikałyby fakty przeczące twierdzeniom strony i przeczące twierdzeniom świadków przez stronę wskazanych. W ocenie tutejszego Sądu, organ, odmawiając wiary zeznaniom świadków, nie dysponował zaś materiałem dowodowym, z którego mógłby wywieść wnioski sprzeczne z twierdzeniami strony. W pierwszej kolejności za nietrafne należało więc uznać konkluzje organu, sprowadzające się do twierdzenia, że oświadczenie skarżącego jest niezgodne z rzeczywistością, gdyż strona w materiałach, składanych do organu na etapie ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji, nie wspominała o fakcie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w spornym okresie. Takich informacji strona nie musiała bowiem podawać organowi, gdy starała się o przyjęcie do służby. Fakt wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie rzutował bowiem na możliwość przyjęcia do służby w Policji. Stąd wnioski organu w tym zakresie uznać należy za zbyt daleko idące i nieoparte na realnych podstawach. W ocenie tutejszego Sądu, organ nie posiadał też materiału dowodowego, umożliwiającego skuteczne zdyskredytowanie twierdzeń strony o wykonywaniu przez funkcjonariusza pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w okresie, gdy pobierał naukę w szkole ponadpodstawowej. Sam bowiem fakt bycia uczniem szkoły ponadpodstawowej nie wyklucza jeszcze możliwości wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. W sytuacji, gdy organ podnosi stanowcze twierdzenia, że nie jest możliwe świadczenie spornej pracy przez ucznia szkoły ponadpodstawowej, winien dla takich konkluzji znaleźć oparcie w zebranych dowodach. Takiego materiału dowodowego organ jednakże nie zebrał. Przyjął jedynie a priori, że uczeń szkoły ponadpodstawowej, z uwagi na rozmiar obowiązków szkolnych, nie ma możliwości czasowych do tego, aby codziennie i systematycznie wykonywać stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Takie zaś wnioski należy uznać za gołosłowne, gdyż nie zostały poparte żadnymi dowodami. Podstawą dla wysnucia przez organ konkluzji wyrażonych w skarżonym rozkazie personalnym nie mógł być też fakt oddalenia gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego od szkoły (ok. 24 km), do której skarżący uczęszczał, bowiem niewątpliwie nie jest to odległość znacząca, której pokonanie zabierałoby nadmiernie dużo czasu. W świetle powyższego, uznać należało, że organ nie dysponował materiałem dowodowym, wystarczającym do skutecznego zdyskredytowania zeznań świadków, potwierdzających świadczenie przez funkcjonariusza spornej pracy we wskazanym okresie. Ponadto organ winien dokonać oceny pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym jego rodziców przy uwzględnieniu jego wielkości i charakteru i – co się z tym wiąże – zakresu niezbędnych prac. Istotne jest również i to, iż w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz de facto wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjmować, że skoro osoba, mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Ocena taka musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych. W wyroku z 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) NSA wskazał, iż obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się też Sąd Najwyższy. W wyroku z 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. W ocenie tutejszego Sądu, okolicznością pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawało to, czy skarżący wykonując pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, był nastawiony psychicznie do stałego jej wykonywania. Dla niniejszej sprawy istotne są bowiem jedynie fakty dotyczące samego wykonywania przedmiotowej pracy. Nastawienie psychiczne strony nie zmienia zaś tego, czy praca w charakterze domownika była faktycznie świadczona, czy też nie. Za niewystarczającą należy też uznać argumentację organu, dotyczącą możliwości zaliczenia do wysługi lat pozostałych okresów uwidocznionych we wniosku. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310), możliwym jest zaliczenie okresów prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego. Istotne znaczenie ma więc ustalenie znaczenia sformułowania "prowadzenie gospodarstwa". W tym zakresie należy się zgodzić z wywodami skarżącego, iż prowadzenie gospodarstwa nie musi oznaczać osobistej pracy w tym gospodarstwie. Już Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 7 września 1999 r. (I PKN 250/99 – OSNP 2001, nr 1, poz. 10) wskazał, że faktyczna praca w gospodarstwie rolnym to nie tylko osobista fizyczna praca w polu, ale także organizowanie pracy, zarządzanie gospodarstwem, decydowanie o rodzaju produkcji. Należy więc mieć na względzie, iż pojęcie "prowadzenia gospodarstwa rolnego" jest o tyle szersze od "pracy w gospodarstwie rolnym", że bywa, iż nie tylko wtedy, gdy się na nim osobiście pracuje, gospodarstwo to jednocześnie się prowadzi. Możliwym jest bowiem prowadzenie gospodarstwa i niepracowanie w nim osobiście, podobnie jak można pracować w gospodarstwie faktycznie go nie prowadząc. Prowadzenie gospodarstwa nie wyklucza również okoliczności, że prowadzący nie przebywa codziennie w gospodarstwie, jeżeli rodzaj prowadzonej w gospodarstwie działalności rolniczej, nie wymaga codziennej obecności (patrz ww. wyrok S.N. z 7 września 1999 r.). W podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 października 2001 r. (sygn. akt II SA 1858/2001), stwierdzając że prowadzenie gospodarstwa nie jest równoznaczne z osobistą pracą w tym gospodarstwie. W świetle powyższego, wnioski organu, dotyczące omawianej materii, uznać należy za przedwczesne. Organ nie zbadał bowiem tego, czy strona prowadziła gospodarstwo i osobiście w nim pracowała, czy też jedynie organizowała pracę w tym gospodarstwie. Organ nie ustalił również tego, jaki był profil produkcji rolnej w gospodarstwie skarżącego. Stąd więc założenie jakie przyjął organ, iż pobieranie przez stronę nauki na Akademii Rolniczej oraz zamieszkiwanie w innej miejscowości wykluczało możliwość prowadzenia gospodarstwa rolnego, jawi się jako gołosłowne, gdyż nie poparte żadnym materiałem dowodowym. Rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie organ będzie zobowiązany ustalić stan faktyczny w sposób kompletny, dokonując przy tym oceny zgromadzonych dowodów w taki sposób, aby ocena ta była swobodna, lecz nie dowolna. Organ jest oczywiście uprawniony do zakwestionowania przedłożonych przez stronę dowodów, lecz musi to uczynić w sposób przekonywujący. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości, Sąd działał na podstawie art. 152 P.p.s.a.