II SAB/Po 92/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi J. W. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego; I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie do załatwienia sprawy przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. Z. w K. w terminie 1 (jednego) miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie na rzecz skarżącej kwotę 357,- (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego – przebudowy wraz z rozbudową budynku gospodarczego i adaptacja na budynek mieszkalnych na działce nr [...] przy ul. Z. w K. ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. (1) ustalenia przez Burmistrza K. warunków zabudowy dla samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego oraz (2) rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w K. wniosku J. S., J. S.-K. oraz M. S. w sprawie zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Na skutek zażalenia J. W. D. z dnia [...] stycznia 2013 r. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 123 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) uchylił w całości zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestia uzyskania decyzji o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne w ramach postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej i może uzasadniać zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niemniej w rozpatrywanej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], Burmistrz K. ustalił warunki zabudowy dla rozważanej inwestycji, a decyzja ta jest ostateczna. Tym samym odpadła podstawa do zawieszenia postępowania z tego względu. Kwestia zniesienia współwłasności nie jest natomiast zagadnieniem wstępnym, gdyż postępowania legalizacyjne nie zależy od sposobu podziału nieruchomości. Orzeczenie w przedmiocie zniesienia współwłasności ma charakter konstytutywny, kształtuje na nowo stosunki własnościowe i nie jest orzeczeniem zastępującym zgodę współwłaścicieli na realizację zamierzenia budowlanego. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. J. W. D. wniosła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w załatwieniu sprawy przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w K. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że po wydaniu postanowienia przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. organ I instancji powinien był załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. Jednak termin ten upłynął bezskutecznie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 § 1 i 2 k.p.a. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy, tj. termin 1 miesiąca od otrzymania postanowienia w tym przedmiocie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] marca 2013 r. Od tego dnia organ I instancji nie podjął żadnej czynności w sprawie. Nie wystosował także do stron postępowania zawiadomienia o zwłoce w załatwieniu sprawy i nie wyznaczył nowego terminu zakończenia postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. J. W. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Skarżąca domagała się (1) zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie w razie negatywnego rozpatrzenia wniosku o autokontrolę, (2) stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, (3) wymierzenia organowi grzywny oraz (4) zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu J. W. D. wskazała, że po wydaniu postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. organ powinien był załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. Termin ten upłynął jednak bezskutecznie. Mimo wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r., organ I instancji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. 60 dni od uprawomocnienia się wyroku WSA w Poznaniu w związku ze skargą J. S., J. S.-K. i M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wystosował do stron odpowiednie zawiadomienie o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie, z art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 36 § 1 k.p.a., że organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przy tym, przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika zarazem, że postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., znak [...], wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] marca 2013 r. Od tej chwili Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął jednak żadnych działań zmierzających do zakończenia postępowania. Na skutek zażalenia skarżącej na bezczynność organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], wyznaczył temu organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy, wynoszący jeden miesiąc od dnia otrzymania postanowienia. W tym czasie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ograniczył się jednak wyłącznie do skierowania do stron postępowania w trybie art. 36 § 2 k.p.a. zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia, tj. 60 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku WSA w Poznaniu w sprawie ze skargi J. S., J. S.-K. i M. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. Mając na względzie powyższe okoliczności należy uznać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pozostawał w stanie bezczynności. Trzeba bowiem zauważyć, że postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. posiadało przymiot ostateczności, a zatem co do zasady powinno być realizowane przez organ I instancji. Ponadto, zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), skarga do sądu administracyjnego ma jedynie względnie suspensywny charakter, gdyż jej wniesienie nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wstrzymanie ich wykonania może nastąpić w myśl art. 61 § 3 powołanej ustawy na wniosek i w razie uprawdopodobnienie wskazanych tam okoliczności. Tym samym fakt wniesienia skargi przez J. S., J. S.-K. i M. S. na wskazane wyżej postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nie uzasadniał powstrzymywania się z rozpatrzeniem sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wymienione postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. korzystało bowiem z domniemania legalności, a jako ostateczne podlegało wykonaniu i powinno być realizowane. Niepodjęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy uzasadnia zatem stwierdzenie, że organ ten pozostawał w stanie bezczynności w dacie wniesienia skargi i stan bezczynności trwa nadal. W tej sytuacji Sąd postanowił na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zobowiązać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do załatwienia sprawy przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. Z. w K. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekroczył ustawowy termin zakończenia postępowania, lecz wynikało to częściowo ze skomplikowania sprawy, a zachowanie organu nie miało charakteru lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez ustawodawcę. Organ podjął bowiem próbę zastosowania się do przepisów o terminach załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, kierując do stron zawiadomienie w trybie art. 36 k.p.a., choć zawiadomienie to ostatecznie okazało się nieskuteczne. Sąd oddalił zarazem na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek skarżącej o wymierzenie grzywny organowi. Nie ulega wątpliwości, że sposób prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w niniejszej sprawie był niewłaściwy. Niemniej, dostatecznym środkiem korygującym tę nieprawidłowość będzie w ocenie Sądu wydanie niniejszego orzeczenia. Takie oddziaływanie wydaje się wystarczające dla zapewnienia należytego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Nie zachodzi natomiast potrzeba sięgania do środków o charakterze represyjnym, do jakich zalicza się wymierzenie organowi grzywny. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).